深圳城中村的故事即將翻開(kāi)新篇。
近日，經(jīng)數(shù)年醞釀后，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》（下稱《條例》）對(duì)外發(fā)布。作為全國(guó)首部城市更新立法，一個(gè)指標(biāo)的變化備受外界關(guān)注：根據(jù)《條例》內(nèi)容，舊住宅區(qū)已簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議的專有部分面積、物業(yè)權(quán)利人人數(shù)兩項(xiàng)占比均不低于95%，且經(jīng)區(qū)人民政府調(diào)解未能達(dá)成一致的，可依照相關(guān)法律法規(guī)對(duì)未簽約部分房屋實(shí)施征收。而被征收人對(duì)征收決定或補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。
而依照此前原則，必須100％業(yè)主、100％的面積同意并簽署拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，城市更新項(xiàng)目才能實(shí)施拆遷。
對(duì)于擁有上千個(gè)城中村的深圳而言，“5%”的細(xì)微調(diào)整，可能將彌合巨大的時(shí)間差。
中國(guó)人民大學(xué)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民調(diào)研城中村更新項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，若政策合適，要讓50%的村民達(dá)成一致同意改造平均需要6個(gè)月，80%需要12個(gè)月，95%需要24個(gè)月。正是最后的5%大大拉長(zhǎng)了合意的時(shí)間，最終到4年甚至 更久。
換句話說(shuō)，城中村有望被按下更新的“快進(jìn)鍵”。
但對(duì)于深圳而言，城中村又并不單純是更新的對(duì)象。有觀點(diǎn)認(rèn)為，城中村為深圳撐起了過(guò)去40年的發(fā)展，為超過(guò)五成城市居民提供廉價(jià)居住地。在“十三五”開(kāi)局時(shí)，中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院資深研究員李津逵甚至直言，若完成“十三五”規(guī)劃城市單元更新的面積，那是“要犯歷史錯(cuò)誤”的，“至少要停止特區(qū)內(nèi)的城中村的整體拆遷改造”。
在新的條件下審視“城中村模式”，以“包容”著稱的深圳能否繼續(xù)迎接“新深圳人”的到來(lái)？
“二次房改”提速
困擾深圳人“住”的問(wèn)題，一直與深圳“地”的問(wèn)題“一體兩面”。
去年，突然爆發(fā)的樓市讓深圳的供地矛盾再度凸顯。（猜你想看：《深圳如何打破“天花板”？》）一組數(shù)據(jù)值得被再次提及——如中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)副主任宋丁所說(shuō)，深圳住房的土地使用比例只有不到20%，不僅遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，更低于國(guó)際40%的標(biāo)準(zhǔn)。
深圳去哪找地？特區(qū)成立40周年“擴(kuò)容”的猜測(cè)無(wú)疾而終，更多人開(kāi)始聚焦深圳自身的改革——特別是在獲批綜合授權(quán)改革試點(diǎn)之后，深圳有了更多先行探索的可能。
一個(gè)領(lǐng)域就是深圳已瞄準(zhǔn)很久的“城中村”更新。
早在2009年12月，深圳就出臺(tái)《深圳市城市更新辦法》，為中國(guó)城市舊改拉開(kāi)“城市更新”的新方向。10年來(lái)，深圳隨之出臺(tái)多份配套政策，“補(bǔ)丁”打了不少，但效果不甚理想。有媒體梳理發(fā)現(xiàn)，到2017年，2010年深圳首度批準(zhǔn)的8個(gè)舊住宅改造項(xiàng)目，僅南山鶴塘小區(qū)達(dá)到“100%同意”標(biāo)準(zhǔn)，成功進(jìn)行舊改，其他均不同程度受阻。
但城中村蘊(yùn)含著大量待釋放的居住空間。
據(jù)宋丁分析，過(guò)去10年來(lái)，深圳積累了數(shù)百個(gè)城市更新項(xiàng)目。
“ 深圳在‘十二五’、‘十三五’期間計(jì)劃更新的土地大概是30平方公里，其中就包括大量住宅用地。若按照原定計(jì)劃推進(jìn)更新，大量空間將被釋放出來(lái)，這樣就能大大增加住宅供應(yīng)，解決深圳多年來(lái)住宅用地供應(yīng)緊缺的局面?！?面對(duì)推進(jìn)緩慢的城中村更新項(xiàng)目，此次出臺(tái)的《條例》，正如一劑“強(qiáng)心針”。
從2019年推出30平方公里產(chǎn)業(yè)用地，到去年又整備15平方公里召開(kāi)大型國(guó)際招商會(huì)議，深圳已花大力氣解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級(jí)問(wèn)題。從方向上來(lái)看，“供地錯(cuò)配”進(jìn)一步集中體現(xiàn)在住宅上，深圳的政策目標(biāo)將回歸居住問(wèn)題，為人才提供合適的居住環(huán)境，以保證產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。
這種思路，明顯體現(xiàn)在深圳對(duì)保障性住房的傾斜上。
上述《條例》總則第二條就明確指出： 根據(jù)市住房發(fā)展規(guī)劃，舊住宅區(qū)拆除重建后優(yōu)先用于公共租賃住房、安居型商品房和人才住房等公共住房建設(shè)，由市、區(qū)人民政府按照有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。
這恰與深圳“二次房改”目標(biāo)一致——自2018年開(kāi)始，深圳計(jì)劃到2035年籌集建設(shè)各類住房170萬(wàn)套，其中人才住房、安居型商品房、公共租賃住房占新增住房供應(yīng)總量60%左右。
配套政策亦已出爐。宋丁提到，在深圳最新修訂完善的《深圳市地價(jià)測(cè)算規(guī)則》中提到，在地價(jià)優(yōu)惠上給予公共住房發(fā)展傾斜，公共租賃住房、安居型商品房的修正系數(shù)為0.3，人才住房的修正系數(shù)為0.4，產(chǎn)業(yè)配套宿舍的修正系數(shù)為0.6，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目修正系數(shù)為0.1。
“這樣一來(lái)，開(kāi)發(fā)主體所支付的成本會(huì)大幅降低，從而保障了其未來(lái)的利潤(rùn)空間，大大穩(wěn)定了開(kāi)發(fā)商的積極性。”宋丁指出。
人口結(jié)構(gòu)之變？
一個(gè)不容回避的問(wèn)題是，當(dāng)城中村被置換成保障性住房，居住成本仍可能有所提升。過(guò)去那些以城中村廉價(jià)住房為生的“新深圳人”，不得不面臨走與留的選擇問(wèn)題。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
更直接的問(wèn)題是，新的住宅究竟是為誰(shuí)準(zhǔn)備的？
若從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，一個(gè)較為粗糙的推論是，適配于產(chǎn)業(yè)升級(jí)的人力資源也需要升級(jí)。特別是一方面制造業(yè)企業(yè)外遷潮已帶動(dòng)?xùn)|莞等城市產(chǎn)業(yè)發(fā)生連帶效應(yīng)，另一方面深圳“用工荒”和“就業(yè)難”的悖論，顯示出人才結(jié)構(gòu)的變化，深圳作出相應(yīng)調(diào)整似乎已迫在眉睫。
宋丁將此總結(jié)為另一個(gè)層面的“錯(cuò)配”。“居住不能錯(cuò)配，居住者也不能錯(cuò)配?！彼f(shuō)，“宏觀地看，這將是一個(gè)大博弈的過(guò)程，起碼要花費(fèi)10年到20年時(shí)間。”
如果回看如今的城中村，在“臟亂差”的外衣下是居住者最基本的居住需求。它不僅價(jià)格便宜，而且交通便捷，與高樓大廈共生的位置，使住戶可以在大城市中享受超低的通勤時(shí)間。放在歷史中看，在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，他們承擔(dān)起了政府應(yīng)該承擔(dān)的廉價(jià)住房的供給任務(wù)。
但在基本公共服務(wù)之外，城中村就顯得較為局促。包括學(xué)校、醫(yī)院等大量規(guī)范的公共服務(wù)超出了城中村的服務(wù)范圍，生活在城中村的人由于長(zhǎng)期停留在城市邊緣，也對(duì)城市失去了預(yù)期。
葉裕民進(jìn)一步將城中村的特點(diǎn)總結(jié)為“三低兩高”——
土地利用效率低、產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平低和居民收入低；高無(wú)證建設(shè)比例和高犯罪率。
宋丁認(rèn)為，隨著產(chǎn)業(yè)大面積升級(jí)，在已經(jīng)升級(jí)的產(chǎn)業(yè)中工作的人也多了，新的工作者繼續(xù)住在這樣的城中村中，顯然將不再現(xiàn)實(shí)，這存在一種相互呼應(yīng)的關(guān)系。
在他看來(lái)，10年到20年將是一個(gè)過(guò)渡的過(guò)程。目前，對(duì)城中村的關(guān)注，大多源于當(dāng)下所處的“斷裂”轉(zhuǎn)型過(guò)程中——不少在城中村中居住的人，可能很難找到適合的工作，但暫時(shí)仍需要居住場(chǎng)所，這個(gè)問(wèn)題只有等時(shí)間來(lái)化解。
城中村“原住民”是否只有“走”一條路？答案也不盡然。
李津逵曾指出，深圳的城中村里走出過(guò)很多人，有企業(yè)家、發(fā)明家、藝術(shù)家、演員等。供應(yīng)與需求在此能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)，曾孕育出一代又一代產(chǎn)業(yè)萌芽，為闖深圳的人們提供落腳點(diǎn)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，城中村的“包容”，也為深圳帶來(lái)了“創(chuàng)新”的文化基因。
“ 并不是城中村有創(chuàng)新活力，而是城中村這些人有創(chuàng)新活力?！?葉裕民指出，城中村的包容也能在其他的載體中得以體現(xiàn)，關(guān)鍵是能不能讓他住下來(lái)，給他提供可支付住房，讓環(huán)境越來(lái)越好，讓他可以和他的家人在一起，他的創(chuàng)新能力才能越來(lái)越強(qiáng)，并帶動(dòng)當(dāng)?shù)貏?chuàng)新活力的提升。
城市發(fā)展的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)空間、人和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)和高品質(zhì)發(fā)展的過(guò)程。同樣的邏輯下，當(dāng)?shù)退降某侵写灏l(fā)展成了高水平的現(xiàn)代化城市，如果城中村的居民也能通過(guò)人力資本積累，過(guò)上更美好的生活、享受到好的公共服務(wù)，自然能進(jìn)一步增強(qiáng)創(chuàng)新能力，也更能在城市中找到價(jià)值所在。
再定義“包容”
葉裕民曾對(duì)深圳的大沖村和廣州的小新塘兩個(gè)城中村進(jìn)行比較分析。在兩村原有用地面積、建筑面積兩項(xiàng)指標(biāo)差距均不超過(guò)10萬(wàn)平方米的情況下，她對(duì)比其改造后的建筑面積發(fā)現(xiàn)，小新塘為167萬(wàn)平方米，而大沖村則達(dá)到280萬(wàn)平米，二者差距足足超過(guò)100萬(wàn)平方米。
為何會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？另兩項(xiàng)指標(biāo)揭示了更多信息：兩個(gè)改造后項(xiàng)目的凈容積率，大沖村為7.76，而小新塘只有3.98；而每戶平均補(bǔ)償面積，大沖村高達(dá)900多平方米，小新塘則為280平方米。
“到目前為止，深圳的城中村更新補(bǔ)償方法仍是‘補(bǔ)現(xiàn)狀’，等于說(shuō)村民現(xiàn)在有多少建筑面積，不管合法與否都補(bǔ)，這樣使得深圳的城中村更新成本太高，開(kāi)發(fā)商就要更多錢才能收回成本，開(kāi)發(fā)的密度就非常高，這樣提高了整個(gè)城市的發(fā)展成本，而大面積的高價(jià)房又使得流動(dòng)人口更加住不起，加劇了城市的排斥性?！比~裕民分析。
而據(jù)她了解，廣州城中村更新只補(bǔ)償合法部分，降低了這個(gè)鏈條的成本，也反過(guò)來(lái)提高了城市的宜居水平。
僅一處政策差異，就導(dǎo)致了如此不同的結(jié)局。
“ 被排斥的流動(dòng)人口只能不斷往外走，他們所到之處，讓沒(méi)有流動(dòng)人口的村又進(jìn)入了大量流動(dòng)人口，產(chǎn)生新的城中村?！比~裕民將此歸納為“城中村更新”和“城中村再生”并存，這讓城中村更新永遠(yuǎn)“改不完“。
“城市更新有兩個(gè)主要的問(wèn)題，一個(gè)是‘改不動(dòng)’，一個(gè)是‘改不完’。”葉裕民說(shuō)，“雙95%的政策能助推解決‘改不動(dòng)’的問(wèn)題，但‘改不完’仍然難以解決?！?/p>
而如何讓城市由排斥性更新走向包容性更新、由高成本更新走向低成本更新？從這個(gè)角度出發(fā)，就是要更關(guān)注流動(dòng)人口自身的需求，設(shè)身處地為他們提供適合其生活的空間。按葉裕民的話來(lái)說(shuō)，就是要提供小面積的可支付住房，城中村更新才能真正走向終結(jié)，才是真正的以人為本。
如何定義“包容”？城中村顯然只是表面，更重要的是，在城中村中，人人均能參與、每個(gè)個(gè)體的生活方式均能得以滿足和表達(dá)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
在宋丁看來(lái)，將來(lái)，深圳數(shù)千個(gè)大大小小的城中村中，應(yīng)該保留一批具有代表性、有典范意義的，它們可以作為一種特殊的實(shí)用功能和文化功能并存的載體存在。既讓人們回顧其歷史作用，又能為深圳多元化增加新的選項(xiàng)。
“只有多元化的社會(huì)才是一個(gè)良性的社會(huì)。只有對(duì)所有人都包容的城市，才是一個(gè)可以實(shí)現(xiàn)善治的城市。”葉裕民總結(jié)。