主要是擔心人口聚集過快，會引發(fā)公共服務供給能力不足的矛盾。同時，人口快速增長會對城市治理能力提出更高要求，而中國城市目前的治理能力仍然力不從心
文|《財經》記者姚佳瑩
編輯 | 朱弢
十三屆全國人大四次會議11日舉行閉幕會，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要（下稱“綱要”）獲表決通過。中國未來5年至15年發(fā)展路線圖就此確定。
作為完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量的重要內容，綱要對戶籍制度改革做出專門的要求。
其中包括，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度；全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制；全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的I型大城市落戶條件。
因為關系到每個公民切身利益，戶籍改革一直受到各方關注。這項改革未來的方向是什么？其中有哪些難點？綱要的布署安排又有哪些深意？
《財經》記者對獨立經濟學家、中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心原主任進行了系列專訪，深入探討戶籍改革的未來方向。專訪將分期刊發(fā)，本文為第一篇。
戶籍改革為什么重要？
《財經》：“兩會”剛剛審議通過的“十四五”規(guī)劃中有關戶籍管理體制改革的內容，較之此前的相關政策，有哪些突破？
李鐵：可以看出明顯與以往頒布的文件有較大的突破，特別強調了除個別超大城市之外的放開和放寬。
具體來說，未來的300萬人口以下的城市要全面放開落戶限制之后，改革的范疇還會進一步擴展到500萬人口以上的城市，甚至還會包括除了“個別”之外的其他超大城市，改革政策的力度已經遠遠超出了以往。
《財經》：以經常居住地登記戶口，是要解決什么問題？
李鐵：所謂的“經常居住地”，在法律上是指公民離開住所地最后連續(xù)居住一年以上的地方。參照統(tǒng)計上對常住人口的判定標準，一般指的是在某地工作和居住超過半年以上的人口。中國的城鎮(zhèn)化率就是按照常住人口統(tǒng)計的，而不是按照戶籍人口統(tǒng)計的。
城鎮(zhèn)化的相關規(guī)劃和政策文件一直強調，提高新型城鎮(zhèn)化質量的重要內容之一，就是消除農業(yè)轉移人口與城市戶籍人口之間的公共服務差別，在城市里，這些農業(yè)人口事實上已經被統(tǒng)計為常住人口。
實際上，城鎮(zhèn)常住人口中有相當一部分是進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農民工。按照統(tǒng)計，目前中國有2.48億的進城農民工，此外還有約 8000萬城鎮(zhèn)間流動就業(yè)的人口。前者是指進城務工就業(yè)的農業(yè)轉移人口，后者是指已經有城鎮(zhèn)戶口而去其他不同城鎮(zhèn)就業(yè)的人口。
這樣就可以理解，所謂以經常居住地登記戶口，實際上就是要把流動就業(yè)和未來的落戶定居結合在一起，這也是長期以來中央有關政策強調的，要加快戶籍管理制度改革的重點內容。
《財經》：戶籍改革為什么重要？
李鐵：從改革開放以來的發(fā)展進程看，影響流動就業(yè)的大部分體制矛盾，早已經通過各項改革得到基本解決。人口流動就業(yè)已是中國經濟生活的常態(tài)。
從人口分布的特點看，人口流入地區(qū)和城市的經濟發(fā)展水平，要遠遠超過人口流出地區(qū)和城市。那些擁有大量外來務工就業(yè)人口的城市，無論其外來人口是進城的農業(yè)轉移人口，還是城鎮(zhèn)間流動就業(yè)人口，哪個城市外來人口絕對數(shù)量大、占的比重高，哪個城市就充滿著活力，這是全世界城市發(fā)展的必然規(guī)律。#p#分頁標題#e#
《財經》：如果這樣的話，徹底放開落戶限制，鼓勵人口流動，是不是就可以了？
李鐵：事情沒有那么簡單。在人口流入地區(qū)和城市也存在著另一類問題，就是社會穩(wěn)定是經濟持續(xù)發(fā)展的重要前提。
例如，世界上絕大部分國家對人口流動沒有限制，但是會出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一種現(xiàn)象是發(fā)達國家的城市化水平比較高，但是由于勞動力資源短缺，需要此入大量的外國移民來解決勞動力供給不足的問題。但是由于這些移民沒有就業(yè)所在地的國籍，也就無法享受該國的國民待遇。再加上對移民的限制性條件比較多，也就沒有形成城市人口過度膨脹。而這些國家的公共服務體系已經通過長時期的經濟發(fā)展和積累實現(xiàn)了國民均等化。在城市化發(fā)展初始階段形成的嚴重的城市病問題也已經得到解決。但是這些國家的外來移民人口與本國國籍人口享受的公共服務存在巨大差異。
另一種現(xiàn)象是一些發(fā)展中國家的超大城市存在“城市病”問題。這些國家的首都和中心城市人口過度集中的原因，主要是國內人口流動沒有任何限制，造成大量人口涌向首都和中心城市，導致這些城市人口過度膨脹，引發(fā)了嚴重的社會問題。例如，城市貧困和貧民區(qū)問題、嚴重的環(huán)境污染和公共衛(wèi)生問題、嚴重的社會治安問題以及交通擁堵等問題。
中國的超大城市發(fā)展，雖然沒有限制人口的流動就業(yè)，但是由于公共服務的差別化和戶籍管理制度的限制等原因，并沒有出現(xiàn)其他發(fā)展中國家的超大城市的“城市病”現(xiàn)象。當然，中國超大城市仍然也存在著一定的社會隱患。在超大城市就業(yè)的大量外來人口，如果長期享受不到與城鎮(zhèn)戶籍人口同等的公共服務，也可能引發(fā)社會矛盾。因此，從經濟社會發(fā)展的長遠趨勢看，通過改革來解決超大城市的戶籍管理問題，應該是中國城市化政策的長期目標。
為什么個別超大城市不放開落戶？
《財經》：“十四五”規(guī)劃提出，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制。在這個表述中，“個別超大城市”具體指的哪座城市？
李鐵：中國的超大城市——也就是千萬人口以上的城市，目前大概有7個，但是主城區(qū)人口超過1000萬的城市只有兩個，一個是北京，另一個是上海。其他的幾個所謂千萬級人口的城市都是把行政轄區(qū)內的所有人口包括在內。因此，“個別超大城市”特指上海和北京。
《財經》：相比一些中小城市以及大城市，超大城市為什么在放開落戶方面一直進展不大？
李鐵：中國的超大城市基本都是直轄市、省會城市以及計劃單列市。它們的共同特點除了常住人口規(guī)模都超過了1000萬，外來人口的數(shù)量也都很多。例如，上海常住非戶籍人口占總人口的比重達五分之二以上，北京則是超過了三分之一。深圳常住非戶籍人口的比重則是常住戶籍人口的近2倍。
這些超大城市一直沒有大規(guī)模放開落戶的原因，一方是城市政府出于公共服務供給能力、財政養(yǎng)老支付能力等方面的考慮。而更為重要的原因是本地戶籍人口長期以來已經形成了既得利益關系，在沒有更多新增資源供給的情況下，如果放開落戶，可能會引發(fā)本地戶籍人口的不滿，并帶來社會的不穩(wěn)定因素。
《財經》：看起來，這是一個短時間內難以解決的矛盾，那么改革就僵在這兒了？
李鐵：戶籍管理制度是自上世紀50年代末一直延續(xù)到現(xiàn)在所形成的、利益已經相對固化的體制，涉及人口數(shù)量巨大的利益關系。雖然要加快相關的改革進程，但同時也要防范可能隨之而來的社會風險，需要通過長時期的努力和一系列的政策調整穩(wěn)步解決，而不能一蹴而就。
從黨中央、國務院的一系列文件精神看，特別是“十四五”規(guī)劃中提出的關于戶籍管理制度改革的政策措施，可以明顯感覺到，即使面臨著阻力，仍在不斷擴大改革的范圍和推進力度。
從本世紀初開始的縣級市以下放開落戶限制，到后來的地級市放開，到現(xiàn)在的300萬人以下的城市放開，特別是這次提出除了個別超大城市之外，其他城市都要放開和放寬落戶限制?？梢钥吹降氖歉母锸窃诜€(wěn)步有序地推進的。
其實我們也看到，在很多人口流出的地區(qū)和城市，落戶限制已經基本放開。例如，前一段江西省頒布的全面放開落戶限制的文件，至少在城市一頭已經按照中央有關文件要求在落實。因為農村一頭的落戶限制顯然比城市要嚴格得多，所以在某種意義上講，只能先著手于城市落戶的全面放開。
但是我們也要注意到，以往的政策文件中反復提出要嚴格控制個別超大城市人口過快增長。其實內中的含義也是說，之所以在個別超大城市不能過快地放開落戶限制，就是擔心人口聚集過快，會引發(fā)公共服務供給能力不足的矛盾。同時，個別超大城市人口過快增長會對城市治理能力提出更高的要求，而中國城市目前的治理能力仍然相對滯后，顯然解決問題還是會力不從心。#p#分頁標題#e#
更重要的是城市管理者可能有以下幾個方面的考慮：一是放開落戶意味著公共服務支出要大幅度增加，城市財力難以支撐；二是如果外來人口數(shù)量過多，都落戶后會因公共服務資源再分配引起本地戶籍人口的不滿；三是擔心落戶政策一旦放開，會有更多的外來人口相繼涌入，導致城市人口過度膨脹；四是擔心放開落戶會帶動房價上漲，導致中低收入的戶籍人口更加買不起房，等等。
人口真的只是負擔嗎？
《財經》：超大城市都那么難，那么個別超大城市放開戶籍豈不是遙遙無期？
李鐵：并不能這么說。個別超大城市的發(fā)展政策中，也出現(xiàn)了一些變化。例如北京建設副中心和京津冀建設雄安新區(qū)，目的都是疏解北京市的人口和功能。上海提出在郊區(qū)建設五個新城，也是要通過周邊衛(wèi)星城的建設，減少主城區(qū)人口過度集聚的壓力。當主城區(qū)人口超過千萬以上，可能我們也要會面臨著治理困境。
因此我們也能理解，在個別超大城市限制落戶、控制人口與疏解功能等政策措施同步推進，主要是就是避免人口在主城區(qū)過度膨脹。
《財經》：不管怎么說，對個別超大城市，整體思路還是限制、控制和疏解。那么反過來說，這些城市的人口真的已經多到無法承載的地步嗎？
李鐵：我們對個別超大城市的人口規(guī)模也需要有新的思維方式。
首先，目前個別超大城市主城區(qū)人口并沒有膨脹到資源難以承受的地步。即使是北京和上海的主城區(qū)，人口也就是1000多萬，深圳的主城區(qū)人口也就是幾百萬。把個別超大城市行政轄區(qū)的人口與主城區(qū)人口等同，是人們長期以來對城市認識上的一個誤區(qū)。
其次，個別超大城市行政轄區(qū)內還有許許多多的中小城市和小城鎮(zhèn)，它們完全可以承接中心城區(qū)疏解的人口和功能。目前來看，這些中小城市和小城鎮(zhèn)的作用還沒有完全有效發(fā)揮。
再次，我們所提到的都市圈，一般泛指特大城市和超大城市轄區(qū)，以及周邊城市，都市圈的發(fā)展在“十四五”規(guī)劃中已經作為未來城市發(fā)展政策的重要內容。既然要發(fā)展都市圈，顯然也包括超大城市行政轄區(qū)內的不同規(guī)模城市，這些地方的人口聚集不能與主城區(qū)人口膨脹相提并論。關于超大城市行政轄區(qū)與都市圈關系的問題，可能還要作為未來政策研究的重要內容。
還有就是，既然個別超大城市行政轄區(qū)還有許多中小城市和小城鎮(zhèn)，在這些城市放開落戶，并不會帶來主城區(qū)房價的大幅上漲，甚至還會因為這些城市與主城鎮(zhèn)有一定的距離，反而會起到降低主城區(qū)房價的作用。落戶的外來人口和主城區(qū)的中低收入戶籍人口都可以在這里買到價格相對低廉的住房。
未來，一項最重要的改革是公共服務如何實現(xiàn)均等化。例如，對主城區(qū)的優(yōu)質公共服務資源，可以通過行政手段向周邊的中小城市和主城區(qū)邊緣擴散，防止資源過度集中而導致資源空間配置的不均衡。在落戶和公共服務問題上，可以把個別超大城市的主城區(qū)與行政轄區(qū)的中小城市在政策上區(qū)別考慮，這樣會充分發(fā)揮個別超大城市在“都市圈”的龍頭作用。
此外，在未來的有關落戶問題的政策研究上，也要進行其他配套改革的研究。例如，行政區(qū)劃調整和改革，土地管理制度改革等。
《財經》：對于個別超大城市，外來人口真的是負擔嗎？
李鐵：當然不是。在個別超大城市的落戶政策上，我們在調整認識上還要強調一個問題。所有外來就業(yè)的常住人口，特別是在這些城市已經就業(yè)和長期定居十幾年以上舉家遷徙的人口，無論是農村轉移進城的，還是城鎮(zhèn)間流動的人口，都已經為城市做出了長期的貢獻，包括創(chuàng)造了稅收，參與了城市建設，為城市居民提供了服務，推動了城市的創(chuàng)新。更重要的是這些人口已經與城市融為一體。如果離開了這些人口的就業(yè)和服務，那么城市將陷入崩潰，這是必須要面對的問題。
對于這些人口來說，不僅是要善待，而且要正視現(xiàn)實，積極推動他們的落戶，而且要放松限制條件。這不但是對他們對城市貢獻的充分肯定，還會繼續(xù)發(fā)揮他們在促進未來城市發(fā)展中的巨大動能，而且也會讓他們把長期的投資和消費興趣從家鄉(xiāng)轉入到就業(yè)地，這是城市最重要的增長潛力和動力，也是實現(xiàn)社會公平的重要體現(xiàn)。