5月11日，財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)布的一則消息稱，當(dāng)日，財(cái)政部、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局負(fù)責(zé)同志在京主持召開房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作座談會(huì)，聽取部分城市人民政府負(fù)責(zé)同志及部分專家學(xué)者對(duì)房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作的意見。
這則消息的正文，連同座談會(huì)日期和標(biāo)點(diǎn)在內(nèi)，總計(jì)93個(gè)字符。但正如人們通常所認(rèn)為的那樣，官方發(fā)布的消息，文字越簡(jiǎn)短，重要性越大。比較常見的解讀是，這是在向社會(huì)釋放房地產(chǎn)稅開征的信號(hào)，房地產(chǎn)稅遲早都要開征。而且，很有可能會(huì)提前在幾個(gè)城市進(jìn)行試行，然后慢慢推向需要開征的城市。
房地產(chǎn)研究機(jī)構(gòu)貝殼研究院首席分析師許小樂向《證券日?qǐng)?bào)》表示，目前房地產(chǎn)稅的法理基礎(chǔ)、技術(shù)手段并不存在太大問題，但如何找到合適的時(shí)機(jī)出臺(tái)，以保證政策出臺(tái)后不會(huì)對(duì)市場(chǎng)預(yù)期造成過大沖擊是關(guān)鍵。
那么，什么是房地產(chǎn)稅，開征房地產(chǎn)稅對(duì)市場(chǎng)會(huì)有什么樣的沖擊？為什么這項(xiàng)改革已經(jīng)動(dòng)議多年仍難有實(shí)質(zhì)性推進(jìn)？
從房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅到房地產(chǎn)稅
所謂房地產(chǎn)稅，在中國(guó)亦稱城市房地產(chǎn)稅，是對(duì)城鎮(zhèn)中的房屋和土地按照其價(jià)格或租金向房地產(chǎn)所者或承典人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。
新中國(guó)成立之初，房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅是分開的。1950年1月，中央人民政府政務(wù)院頒布《關(guān)于統(tǒng)一全國(guó)稅政的決定》和《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，在全國(guó)統(tǒng)一設(shè)立14個(gè)稅種，其中就有房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅是僅對(duì)房產(chǎn)征收，不包含地產(chǎn)價(jià)值，后來在實(shí)際執(zhí)行中合并為城市房地產(chǎn)稅。
1951年8月8日，政務(wù)院頒布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，規(guī)定對(duì)房產(chǎn)征收房產(chǎn)稅，對(duì)土地征收地產(chǎn)稅；對(duì)房?jī)r(jià)、地價(jià)不易劃分的，征收房地產(chǎn)稅。這時(shí)的房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅，屬于一個(gè)稅種中的兩個(gè)稅目。
改革開放后，1983年和1984年，我國(guó)進(jìn)行了兩步“利改稅”和工商稅制改革。1986年10月1日起，《房產(chǎn)稅暫行條例》開始實(shí)施，上述《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)單位和個(gè)人停止使用，但仍適用于外資企業(yè)等涉外單位。這樣，一套“內(nèi)外有別”的房地產(chǎn)稅制度成形。
1994年，我實(shí)施了大規(guī)模的稅制改革，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的稅收制度。房地產(chǎn)稅收體系也初步確立，其中與擁有房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)直接相關(guān)的稅種有五個(gè)：房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、城市房地產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅；間接相關(guān)的稅種有六個(gè)：營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、契稅、印花稅。
2001至2010年間，我國(guó)的稅制進(jìn)一步簡(jiǎn)化、規(guī)范，稅負(fù)更加公平。房地產(chǎn)稅制方面，取消了城市房地產(chǎn)稅（《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》于2009年元旦起廢止），將對(duì)內(nèi)征收的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅改為內(nèi)外統(tǒng)一征收，消除了“內(nèi)外有別”的藩籬。（2003年10月，十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》提出，“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”。物業(yè)稅是房地產(chǎn)稅的別稱，但這一改革一直未能進(jìn)行。）
2010年起，我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí)，收入分配不公、貧富兩極分化、中央與地方的財(cái)權(quán)與支出責(zé)任錯(cuò)位等問題愈發(fā)突出，亟須推進(jìn)以提高直接稅比重和完善地方稅體系為方向的新一輪稅制改革。房地產(chǎn)稅制改革成為新一輪稅制改革的引擎。
2011年1月28日，重慶、上海開始實(shí)施房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)， 對(duì)個(gè)人部分住宅征收房產(chǎn)稅。2013年11月，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》確定了“稅收法定原則”，指明了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的方向。
基于上述房地產(chǎn)稅制的演變，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授安體富在與其合作者的研究中認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的概念范疇由窄到寬可以分為四個(gè)層次：對(duì)個(gè)人住房征收的房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅，房地產(chǎn)稅收體系。
十八屆三中全會(huì)召開前的房產(chǎn)稅改革以及2011年重慶和上海的房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，是對(duì)特殊對(duì)象即個(gè)人擁有的住房開征的房產(chǎn)稅，或稱住宅房產(chǎn)稅。這屬于小口徑的房產(chǎn)稅，僅對(duì)房屋價(jià)值征稅，對(duì)地產(chǎn)不征稅。
1986年《房產(chǎn)稅暫行條例》規(guī)定的是中口徑的房產(chǎn)稅，其計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)原值扣除一定比例后的余值。這里的“房產(chǎn)原值”，包括為取得土地使用權(quán)支付的價(jià)款、開發(fā)土地發(fā)生的成本和費(fèi)用等。這即是說，中口徑的“房產(chǎn)稅”，是把房產(chǎn)和地產(chǎn)放在一起征稅，計(jì)稅依據(jù)中包含了房?jī)r(jià)和地價(jià)。#p#分頁標(biāo)題#e#
大口徑的房地產(chǎn)稅概念， 指的是房地產(chǎn)稅收體系， 包含了與擁有房產(chǎn)所有權(quán)和土地使用權(quán)以及房地產(chǎn)建設(shè)、開發(fā)、流轉(zhuǎn)等多環(huán)節(jié)的直接和間接的十多個(gè)相關(guān)稅種和收費(fèi)。
為什么要推進(jìn)房地產(chǎn)稅制改革
2003年十六屆三中全會(huì)至2013年十八屆三中全會(huì)，官方的十余份重要文件中對(duì)房地產(chǎn)稅改革的表述經(jīng)歷了從“開征物業(yè)稅”到“推進(jìn)房產(chǎn)稅改革”，再到“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”的改變。
安體富教授與其合作者在上述研究中認(rèn)為，十八屆三中全會(huì)決定中提出的“房地產(chǎn)稅”概念，與“房產(chǎn)稅”雖然只有一字之差，但征稅范圍卻從單純的房屋擴(kuò)大到房屋和土地，其意義主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
首先，重復(fù)征稅問題迎刃而解。原來對(duì)房屋所有權(quán)人按照房屋價(jià)值或租金征房產(chǎn)稅，但一些學(xué)者指出，房屋價(jià)值中含有使用土地的成本即土地出讓金，對(duì)土地既從量計(jì)征了城鎮(zhèn)土地使用稅，又從價(jià)計(jì)征了房產(chǎn)稅，出現(xiàn)重復(fù)征稅問題。未來的房地產(chǎn)稅，將是房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩稅合一，對(duì)整個(gè)房地產(chǎn)按照市場(chǎng)價(jià)值征房地產(chǎn)稅。這一方面與《物權(quán)法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等規(guī)定的“房地一致”原則保持一致，另一方面，“重復(fù)征稅”的疑惑可迎刃而解。
其次，稅制設(shè)計(jì)將與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更為協(xié)調(diào)。未來的房地產(chǎn)稅，將是對(duì)房地產(chǎn)評(píng)估后，以房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值（按人均面積或價(jià)值做扣除）為計(jì)稅依據(jù)征收，這可避免現(xiàn)在的房產(chǎn)稅按照原始價(jià)值為計(jì)稅基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)土地使用稅按照土地面積從量計(jì)征，土地的增值和房屋的溢價(jià)跌價(jià)均無法在稅收收入中體現(xiàn)，與房地產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀極度不協(xié)調(diào)，與國(guó)際慣例不接軌，弱化稅收宏觀調(diào)控功能的問題。
第三，政府公共支出在居民房地產(chǎn)中的資本化可以得到合理的“回收”。房地產(chǎn)的增值主要體現(xiàn)為土地的增值，而土地的增值一方面源于土地資源的稀缺性和用途管制，另一方面源于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投人，如修建地鐵、公園、學(xué)校、醫(yī)院等使得周邊的房地產(chǎn)價(jià)值增值。但依現(xiàn)有房產(chǎn)稅條例，居民住房保有環(huán)節(jié)是“零稅負(fù)”的，這使得有房者比無房者、多房者比少房者享受了更多公共服務(wù)，卻沒有盡到更多納稅義務(wù)，違反公平原則。對(duì)房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)所征收的房地產(chǎn)稅，則是對(duì)居民對(duì)轄區(qū)內(nèi)所享受的公共服務(wù)和公共設(shè)施的“購(gòu)買”，是對(duì)政府公共支出資本化到居民房地產(chǎn)價(jià)值中的“回收”。
最后，開征房地產(chǎn)稅將使房地產(chǎn)稅收體系更為合理。作者強(qiáng)調(diào)，在增加房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅負(fù)的同時(shí)，必須降低開發(fā)和交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)。這既可穩(wěn)定稅負(fù)，有利于取得民眾對(duì)稅制改革的支持，又可鼓勵(lì)房屋流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)和出租，減少房屋和土地的閑置，還可在房地產(chǎn)市場(chǎng)處于“賣方市場(chǎng)”時(shí)，不單純因房地產(chǎn)稅的開征而將成本轉(zhuǎn)嫁給購(gòu)房者從而抬高房?jī)r(jià)。
以上所述，實(shí)際上解釋了房地產(chǎn)稅的一般功能，即：取得財(cái)政收入，調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，調(diào)節(jié)收入分配。
所謂取得財(cái)政收入，是指房地產(chǎn)稅分別從房地產(chǎn)開發(fā)、轉(zhuǎn)讓和持有三個(gè)環(huán)節(jié)征收，相較于我國(guó)目前不在持有環(huán)節(jié)征稅，將征稅擴(kuò)大至持有環(huán)節(jié)，無疑將提供新的稅源。
所謂調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，主要是指房地產(chǎn)稅影響房地產(chǎn)價(jià)格，從而直接影響房地產(chǎn)供求，間接影響整個(gè)市場(chǎng)供求的功能。
所謂調(diào)節(jié)收入分配，主要是指房地產(chǎn)稅作為財(cái)產(chǎn)稅，實(shí)行有財(cái)產(chǎn)者納稅、無財(cái)產(chǎn)者不納稅、財(cái)產(chǎn)多者多繳稅、財(cái)產(chǎn)少者少繳稅的原則。這有利于公平收入分配。
房地產(chǎn)稅的負(fù)面效應(yīng)
但亦有研究指出，貿(mào)然開征房產(chǎn)稅對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)存在不容忽視的負(fù)面效應(yīng)。
基于銀行是否能區(qū)分企業(yè)貸款是投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)還是房地產(chǎn)業(yè)兩種情形，一項(xiàng)分析了將房產(chǎn)稅（對(duì)家庭存量住房征收）引入住房市場(chǎng)前后對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響效應(yīng)的研究發(fā)現(xiàn)：
首先，房產(chǎn)稅開征對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)投資、房?jī)r(jià)和新住房生產(chǎn)具有明顯的抑制作用。由于房產(chǎn)稅增加了房產(chǎn)的持有成本，住房市場(chǎng)會(huì)承壓。
其次，房產(chǎn)稅開征對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資具有雙重效應(yīng): 一方面產(chǎn)生正擠入效應(yīng)，增加實(shí)物投資; 另一方面因企業(yè)家財(cái)產(chǎn)凈值的下降而產(chǎn)生負(fù)抵押效應(yīng)，減少實(shí)物投資。
第三，在長(zhǎng)期，因?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投資需求減少的負(fù)抵押效應(yīng)大于實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資需求增加的正擠入效應(yīng)，總實(shí)物資本減少導(dǎo)致產(chǎn)出下降。
第四，在短期，當(dāng)銀行無法區(qū)分貸款是投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)還是房地產(chǎn)業(yè)時(shí)，因前期的負(fù)抵押效應(yīng)大于正擠入效應(yīng)，總實(shí)物資本減少，產(chǎn)出下降; 當(dāng)銀行可清晰區(qū)分二者時(shí)，因銀行可更好地服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)，前期的負(fù)抵押效應(yīng)變?yōu)樾∮谡龜D入效應(yīng)，總實(shí)物資本增加，產(chǎn)出上升。#p#分頁標(biāo)題#e#
第五，在短期，當(dāng)銀行無法區(qū)分貸款是投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)還是房地產(chǎn)業(yè)時(shí)，隨著杠桿率的上升，總實(shí)物資本前期下降得更少，后期上升得更多，因而產(chǎn)出前期減少得更少，后期增加得更多; 當(dāng)銀行可清晰區(qū)分二者時(shí)，隨著杠桿率的上升，總實(shí)物資本增加得更多，因而產(chǎn)出增加得更多。
第六，在短期，當(dāng)銀行無法區(qū)分貸款是投入實(shí)體經(jīng)濟(jì)還是房地產(chǎn)業(yè)時(shí)，隨著回報(bào)份額的上升，總實(shí)物資本前期下降得更多，后期上升得更少，因而產(chǎn)出減少得更多; 當(dāng)銀行可清晰區(qū)分二者時(shí)，隨著回報(bào)份額的上升，總實(shí)物資本前期增加得更少，后期增加得更多，因而產(chǎn)出前期增加得更少，后期增加得更多。
如上文所述，房地產(chǎn)稅的功能之一是調(diào)控房?jī)r(jià)，從而直接影響房地產(chǎn)供求，間接影響整個(gè)市場(chǎng)供求。但一項(xiàng)利用家庭微觀數(shù)據(jù)和地區(qū)宏觀數(shù)據(jù)，區(qū)分房地產(chǎn)稅推出后的短期和長(zhǎng)期影響的研究發(fā)現(xiàn)：
房地產(chǎn)稅推行之初，將帶來存量房供給的一次性釋放，短期內(nèi)供需失衡將造成房?jī)r(jià)回調(diào)，但隨著市場(chǎng)供需達(dá)到新的均衡，在房地產(chǎn)稅平穩(wěn)運(yùn)行后，地方政府將成為影響房?jī)r(jià)長(zhǎng)期走勢(shì)的關(guān)鍵因素，隨著地方政府對(duì)房地產(chǎn)的財(cái)政依賴程度進(jìn)一步加強(qiáng)，房?jī)r(jià)長(zhǎng)期內(nèi)反而會(huì)被推高。
這樣的調(diào)控結(jié)果短期內(nèi)造成房?jī)r(jià)“硬著陸式”下跌的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，不符合中央“房地長(zhǎng)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展”、“防止房?jī)r(jià)大起大落”的調(diào)控原則，長(zhǎng)期內(nèi)則會(huì)通過加重地方政府對(duì)房地產(chǎn)的財(cái)政依賴度倒逼經(jīng)濟(jì)的房地產(chǎn)化，同樣與中央政府“建立房地產(chǎn)調(diào)控長(zhǎng)效機(jī)制”的治理初衷相背離。
簡(jiǎn)言之，這樣的調(diào)控效果不符合中央治理初衷和政策預(yù)期。
有效開征房地產(chǎn)稅的時(shí)機(jī)
考慮到房地產(chǎn)稅效應(yīng)的復(fù)雜，一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)有效開征房地產(chǎn)稅需要時(shí)機(jī)。
國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所研究員李本貴認(rèn)為，只有當(dāng)城鎮(zhèn)化水平趨于平穩(wěn)，個(gè)人住房在個(gè)人總資產(chǎn)中所占的比例下降到一定程度，個(gè)人可支配收入水平進(jìn)一步提高的情況下，對(duì)個(gè)人自用住房普遍開征城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅才有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究員周文豪也認(rèn)為，有效開征房產(chǎn)稅或者說房產(chǎn)稅生成的前提和條件是一國(guó)城市化完成或者接近完成。
具體來講，如果一國(guó)城市化率達(dá)到70%，意味著該國(guó)城市化接近完成; 而當(dāng)這一數(shù)字超過75%時(shí)，通常認(rèn)為該國(guó)已經(jīng)完成城市化。只有當(dāng)城市化完成，城市基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資與建設(shè)結(jié)束，各類數(shù)據(jù)信息的時(shí)間序列以及空間排列都呈現(xiàn)出規(guī)律性，住房不再是普通居民家庭生產(chǎn)生活資料而升格為“財(cái)產(chǎn)”，直接稅征稅基礎(chǔ)形成，房產(chǎn)稅才能水到渠成。
或許是因?yàn)橹T多約束因素的存在，雖有十八屆三中全會(huì)在將近八年前明確提出 “加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革”，但房地產(chǎn)稅改革的推進(jìn)依舊“斷斷續(xù)續(xù)”。
比如，在近五年（2017年到2021年）的全國(guó)兩會(huì)政府工作報(bào)告中，僅2018年和2019年提及“房地產(chǎn)稅立法”，其余年份均未提及。
按照監(jiān)管部門確定的“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”原則，立法是房地產(chǎn)稅的關(guān)鍵性節(jié)點(diǎn)。早在2015年，房地產(chǎn)稅法就被寫入當(dāng)年的全國(guó)人大立法規(guī)劃中。此后，在全國(guó)人大常委會(huì)2016年、2017年、2018年立法工作計(jì)劃中，房地產(chǎn)稅法均列為當(dāng)年的“預(yù)備項(xiàng)目”。但2019年以后的年度立法工作計(jì)劃當(dāng)中，均未涉及房地產(chǎn)稅。
今次座談會(huì)之前，今年官方有四次提及“房地產(chǎn)稅”。3月13日，“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要發(fā)布，“推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”被寫入其中。4月7日，財(cái)政部稅政司司長(zhǎng)王建凡在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上表示，財(cái)政部將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革”。5月6日，財(cái)政部長(zhǎng)劉昆在財(cái)政部官網(wǎng)發(fā)表的《建立健全有利于高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文中做了同樣的強(qiáng)調(diào)。此外，今年3月的財(cái)稅工作座談會(huì)間接提及這一工作。
關(guān)于財(cái)政部于5月11日召開的座談會(huì)，多個(gè)受訪者向《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》表示，座談會(huì)透露的信息表明，房地產(chǎn)稅已從制度設(shè)計(jì)階段進(jìn)展到試點(diǎn)推進(jìn)階段，并將在部分城市試點(diǎn)。
不論有多么困難的現(xiàn)實(shí)約束，我們都希望，至少房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)工作能盡早展開，畢竟有了試點(diǎn)，我們才能具體了解這項(xiàng)改革的利弊，才能確定今后的進(jìn)一步取舍。
參考資料（只列出學(xué)報(bào)論文）：
李本貴：《對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)稅改革的幾點(diǎn)思考》，稅務(wù)研究》，2021年第1期
周文豪：《試析中國(guó)現(xiàn)階段是否具備有效開征房產(chǎn)稅的前提和條件》，《云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第11 期#p#分頁標(biāo)題#e#
劉建豐、于雪、彭俞超、許志偉：《房產(chǎn)稅對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的影響效應(yīng)研究》，《金融研究》2020年第8期
劉金東、楊璇、汪崇金：《高房?jī)r(jià)、土地財(cái)政與房住不炒：房地產(chǎn)稅能抑制房?jī)r(jià)嗎？》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2019年第1期
胡怡建、范椏楠：《我國(guó)房地產(chǎn)稅功能應(yīng)如何定位》，《財(cái)政研究》2016年第1期
安體富、葛靜：《關(guān)于房地產(chǎn)稅立法的幾個(gè)相關(guān)問題研究》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2014年第8期
理論動(dòng)態(tài)丨房地產(chǎn)稅改革：箭在弦上，何時(shí)發(fā)出？
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