作者：梁建章、黃文政
2021年8月20日，第十三屆全國人大會常委會第三十次會議通過了關(guān)于修改《人口與計劃生育法》的決定，這次修法旨在將2021年7月20日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱《決定》）納入法律框架。現(xiàn)行《人口與計劃生育法》第十八條規(guī)定，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。新法將此修改為：“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對夫妻可以生育三個子女?！?/span>
此前，《決定》已明確提出“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定。將入戶、入學(xué)、入職等與個人生育情況全面脫鉤?！痹诖嘶A(chǔ)上，《決定》還提出：“實施三孩生育政策及配套支持措施，促進(jìn)生育政策與相關(guān)經(jīng)濟社會政策同向發(fā)力，有利于滿足更多家庭的生育意愿，有利于提振生育水平?！?/span>
上述規(guī)定意味著，計劃生育政策已經(jīng)實際剝離了限制生育的內(nèi)涵，國家不僅允許一對夫婦生育三個孩子，而且完全接受生育更多孩子的情況。我國的人口和生育政策已經(jīng)從降低生育率水平轉(zhuǎn)向提振生育率水平。
鑒于此，我們認(rèn)為新法中“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對夫妻可以生育三個子女”這一條款，其實也可以解讀為“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育以及一對夫妻生育三個子女”，這樣解讀，不僅與之前的《人口與計劃生育法》能更好銜接，也與《決定》的精神和實質(zhì)性意義更加吻合。
在2001年版《人口與計劃生育法》的相關(guān)表述是“國家提倡一對夫妻只生育一個子女”，而2015年版《人口與計劃生育法》法第十八條的相關(guān)表述是“國家提倡一對夫妻生育兩個子女?！蹦敲船F(xiàn)在實行三孩政策自然也可以解讀為“國家提倡一對夫妻生育三個子女”。
從《決定》的文字表述和提出的政策方向來看，今后不管是生育一個、兩個、三個甚至三個以上子女都是法律允許的范圍。這次修法也刪除了舊法中關(guān)于“超生”處罰的第四十一條和第四十二條。
《決定》和這次通過的新法都提出了“推動實現(xiàn)適度生育水平”，那什么是適度生育水平？我們知道，如果生育率長期低于更替水平，必然導(dǎo)致人口的持續(xù)衰減，這意味著群體的最終消亡，所以將生育率最終維持在更替水平附近，是維持民族正常繁衍的前提。因此，適度生育水平必然意味著生育率最終要達(dá)到更替水平附近。
更替水平意味著平均一對夫妻至少要生育2.1個孩子。但由于現(xiàn)在不婚不育的現(xiàn)象越來越普遍，主流家庭需要生育三孩才有可能勉強使生育率達(dá)到更替水平附近。那么到底需要多少三孩家庭呢？不妨來做個簡單計算。假設(shè)在一定范圍內(nèi)有12戶家庭總共24名男女，其中的1/6即2戶家庭不生育（或者與之對應(yīng)的4名男女選擇單身）。另外再假設(shè)還有2個家庭只生一個小孩。在這種情況下，剩下的8戶家庭要生幾個二孩和幾個三孩才能維持代際平衡所需要的24個小孩呢？（這里保守地假設(shè)所有小孩都會健康長大）
答案是剩下8個家庭里，需要有6戶家庭生3個小孩，剩下2戶家庭生2個小孩，才能有24個小孩。因為6個三孩家庭生了6x3=18個，2個二孩家庭生了2x2=4個，2個一孩家庭生了2個，加起來18+4+2=24個小孩。
可見，只有當(dāng)生三孩的家庭要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生二孩（或者一孩）的家庭時，才能勉強使生育率達(dá)到更替水平。正因為如此，只有當(dāng)整個社會都認(rèn)為三孩家庭是主流選擇時，才能實現(xiàn)人口的可持續(xù)發(fā)展。
這次通過的新法增加了許多有關(guān)鼓勵生育以及構(gòu)建生育友好型社會的內(nèi)容，例如第二十七條規(guī)定：“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)?！?第二十八條規(guī)定：“縣級以上各級人民政府綜合采取規(guī)劃、土地、住房、財政、金融、人才等措施，推動建立普惠托育服務(wù)體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務(wù)的可及性和公平性。國家鼓勵和引導(dǎo)社會力量興辦托育機構(gòu)，支持幼兒園和機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社區(qū)提供托育服務(wù)?！钡诙艞l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)在城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)改造中，建設(shè)與常住人口規(guī)模相適應(yīng)的嬰幼兒活動場所及配套服務(wù)設(shè)施。公共場所和女職工比較多的用人單位應(yīng)當(dāng)配置母嬰設(shè)施，為嬰幼兒照護(hù)、哺乳提供便利條件?！?/span>#p#分頁標(biāo)題#e#
在《決定》公布后，一些地方率先出臺了提倡生育三孩的政策。例如，7月28日，四川省攀枝花市公布并詳細(xì)解讀攀枝花市《關(guān)于促進(jìn)人力資源聚集的十六條政策措施》，其中，對按政策生育二、三孩的攀枝花戶籍家庭，每月每孩發(fā)放500元育兒補貼金，直至孩子3歲。8月4日，來自北京市衛(wèi)健委的消息稱：經(jīng)核實，5月31日（含）后按規(guī)定生育三孩的，除享受國家規(guī)定的產(chǎn)假外，享受生育獎勵假30天，其配偶享受陪產(chǎn)假15天。女職工經(jīng)所在機關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他組織同意，可以再增加假期一至三個月。8月18日，北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會印發(fā)《關(guān)于加強公共租賃住房資格復(fù)核及分配管理的通知》，北京將面向多個未成年子女輪候家庭優(yōu)先配租公租房，在全國率先落實國務(wù)院鼓勵三胎政策的住房政策。
可見，把“可以生育三孩”解讀為“提倡生育三孩”是有根據(jù)的。有人擔(dān)心，“提倡一對夫妻生育三個子女”是不是意味著要“強制一對夫妻生育三個子女”？這完全是無稽之談。之前法律規(guī)定“國家提倡一對夫妻生育二孩”也絲毫沒有被解讀為必須生育兩個孩子。
在我們看來，鼓勵生育的前提，是政府不能采取強制性措施。該政策的宏觀目標(biāo)，是提升生育率至可持續(xù)發(fā)展的水平、促進(jìn)人口和經(jīng)濟社會的均衡與可持續(xù)發(fā)展，造福全體國民。鼓勵生育的微觀措施，應(yīng)是切實減輕家庭的養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，讓普通家庭愿意生孩子、生得起孩子、養(yǎng)得起孩子、養(yǎng)得好孩子。歸根結(jié)底，鼓勵生育就是要創(chuàng)造各種條件，讓普通家庭能夠更長遠(yuǎn)地規(guī)劃自己的未來，并順利地實現(xiàn)自己的愿望，絕不應(yīng)該是對家庭自主權(quán)利的強制干預(yù)。
目前，在生育率低于更替水平的國家和地區(qū)，鼓勵生育的措施極為普遍。對生育家庭的經(jīng)濟獎勵，往往是累進(jìn)制，特別是獎勵第三個及以上的孩子，獎勵金額一般足以讓新生兒父母維持足夠體面的生活。產(chǎn)假和育兒假期通常長達(dá)一年半。而雇主也被要求對育兒母親甚至父親提供再就業(yè)保障和育兒便利。有些國家和地區(qū)注重規(guī)劃托兒和育兒的設(shè)施和服務(wù)，為家庭解除后顧之憂。此外，各國和地區(qū)也特別注重確保義務(wù)教育，減輕家庭給孩子提供良好教育的焦慮。這些鼓勵生育的措施，都值得我國在結(jié)合具體國情的情況下適當(dāng)借鑒，立足于“提倡”出臺更多讓人民滿意的措施。