文/中泰證券研究所宏觀首席分析師陳興，中泰證券研究所研究助理劉雅麗
全國(guó)兩會(huì)召開(kāi)在即，而2月底政治局會(huì)議專(zhuān)門(mén)就《政府工作報(bào)告》稿進(jìn)行了討論。會(huì)議強(qiáng)調(diào)，今年將召開(kāi)黨的二十大，是黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中十分重要的一年。那么，兩會(huì)上對(duì)于全年經(jīng)濟(jì)目標(biāo)將如何設(shè)定？重點(diǎn)工作又會(huì)有怎樣的安排？
全年目標(biāo)如何設(shè)定？
全國(guó)兩會(huì)上最引人關(guān)注的，無(wú)疑就是《政府工作報(bào)告》會(huì)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展各類(lèi)目標(biāo)確定在什么水平，這在很大程度上決定著宏觀政策調(diào)控的力度與方式，也是預(yù)判全年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的重要參考。
低基數(shù)影響不再，目標(biāo)面臨下調(diào)。首先，我們來(lái)看經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)的設(shè)定。2020年在突如其來(lái)的新冠疫情沖擊下，全年經(jīng)濟(jì)增速錄得2.2%，創(chuàng)歷史新低。由此造成的低基數(shù)使得2021年經(jīng)濟(jì)增速錄得8.1%的高增長(zhǎng)，遠(yuǎn)超2021年的經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)值6%。
從地方情況上來(lái)看，31個(gè)省級(jí)行政單位中，有25個(gè)完成了目標(biāo)，是13年以來(lái)的最好情況。不過(guò)，剔除低基數(shù)影響，全國(guó)GDP兩年平均增速并未達(dá)到目標(biāo)值，地方省份中也僅江蘇和重慶兩年平均增速達(dá)標(biāo)。所以隨著低基數(shù)影響的消失，今年GDP目標(biāo)增速大概率調(diào)降。
超八成省份下調(diào)全年增長(zhǎng)目標(biāo)。在今年的各省份GDP增速目標(biāo)設(shè)定上，約84%的省級(jí)行政單位調(diào)降了經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)，調(diào)降占比僅次于2015年的97%，而2015年相較2014年全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)下調(diào)0.5個(gè)百分點(diǎn)。而今年加權(quán)平均后的各省份經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)水平較去年下滑約0.7個(gè)百分點(diǎn)，或意味著全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)也有相似水平的調(diào)降。
潛在增速仍有5.5%，或?yàn)榻衲昴繕?biāo)水平。我國(guó)央行在考慮了疫情沖擊的影響后，估算2021年和2022年的經(jīng)濟(jì)潛在增速水平分別為5.7%和5.5%。而2021年在剔除基數(shù)影響的經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速并未達(dá)潛在增速的情況下，2022年穩(wěn)增長(zhǎng)政策加碼或使得實(shí)際增速向潛在增速回歸。
并且，考慮到新世紀(jì)以來(lái)，每年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)下調(diào)幅度從未超出0.5個(gè)百分點(diǎn)。我們預(yù)計(jì)，今年經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)或設(shè)定在潛在增速5.5%左右的水平。誠(chéng)然，由于2019年全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)設(shè)定首次采用區(qū)間值的方法，也不排除設(shè)置增速區(qū)間的可能，為完成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)任務(wù)預(yù)留更大彈性。
CPI增速目標(biāo)將穩(wěn)定在3%。其次，我們來(lái)看物價(jià)增速目標(biāo)的設(shè)定。2012年以來(lái)CPI增速波動(dòng)逐漸趨于平穩(wěn)。而2019年CPI增速的大幅走高并突破5%，主要是由于非洲豬瘟疫情爆發(fā)，導(dǎo)致生豬產(chǎn)能迅速出清推高豬價(jià)，進(jìn)而帶動(dòng)CPI增速大幅上漲，2020年初遭遇疫情又是雪上加霜。2021年全年豬價(jià)持續(xù)回落，帶動(dòng)CPI增速降至2010年以來(lái)新低。我們預(yù)計(jì)，如果沒(méi)有疫情等“黑天鵝”事件的沖擊，CPI增速今年走勢(shì)依然較為平穩(wěn)。而從歷年物價(jià)增速目標(biāo)設(shè)定上來(lái)看，除了2020年，2015年之后均維持在3%的增速水平，因此，我們預(yù)計(jì)，全年CPI增速目標(biāo)或?qū)⒎€(wěn)定在3%。
政策穩(wěn)定生豬生產(chǎn)，CPI大幅上行風(fēng)險(xiǎn)不高。2021年下半年在國(guó)常會(huì)的部署之下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相繼出臺(tái)了《促進(jìn)生豬產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》和《生豬產(chǎn)能調(diào)控實(shí)施方案》，建立生豬生產(chǎn)逆周期調(diào)控機(jī)制，穩(wěn)定生豬產(chǎn)能。今年的中央一號(hào)文件又再次重申，“穩(wěn)定生豬生產(chǎn)長(zhǎng)效性支持政策，防止生產(chǎn)大起大落”。
目前來(lái)看，春節(jié)消費(fèi)旺季已過(guò)，豬價(jià)仍在底部震蕩，預(yù)計(jì)三季度消費(fèi)旺季開(kāi)啟，豬價(jià)進(jìn)入上行通道，帶動(dòng)CPI增速回升，但上行幅度或較為溫和。
就業(yè)目標(biāo)仍趨穩(wěn)定，但壓力仍不容忽視。最后，我們來(lái)看就業(yè)目標(biāo)的設(shè)定。2020年受疫情沖擊，政府工作報(bào)告中下調(diào)了城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)，并上調(diào)了失業(yè)率目標(biāo)。而隨著疫情態(tài)勢(shì)趨于緩和，2021年城鎮(zhèn)新增就業(yè)目標(biāo)和失業(yè)率目標(biāo)均已回歸疫前常態(tài)。
我們預(yù)計(jì)，2022年就業(yè)目標(biāo)或同2021年保持一致，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)目標(biāo)（1100萬(wàn)人）及調(diào)查失業(yè)率目標(biāo)（5.5%）維持不變。不過(guò)，從城鎮(zhèn)新增就業(yè)的超額完成情況看，2021年超額完成的比例僅有15%左右，創(chuàng)2009年以來(lái)新低，就業(yè)壓力仍然不容忽視。
高校畢業(yè)生等青年群體就業(yè)需格外重視。2021年下半年，城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率已低于2019年同期水平，但16-24歲群體的調(diào)查失業(yè)率仍在高位，特別是2021年四季度甚至超過(guò)了2020年同期水平。而據(jù)教育部數(shù)據(jù)，今年高校畢業(yè)生規(guī)模將突破千萬(wàn)，迎來(lái)最大增幅并創(chuàng)近年來(lái)新高，這預(yù)示著青年群體的就業(yè)壓力或更為嚴(yán)峻。
從去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，到今年年初地方兩會(huì)上各省的部署，多數(shù)均將解決好高校畢業(yè)生等青年就業(yè)問(wèn)題作為穩(wěn)就業(yè)的重點(diǎn)內(nèi)容。
財(cái)政、貨幣如何發(fā)力？
對(duì)于全年宏觀調(diào)控政策基調(diào)的把握，雖然政府工作報(bào)告中會(huì)對(duì)此予以確認(rèn)，但其實(shí)在去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中已有定調(diào)，而政府工作報(bào)告大概率將會(huì)延續(xù)經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的政策思路。
積極財(cái)政注重三大方面。從財(cái)政政策上來(lái)看，去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議就已明確，積極的財(cái)政政策要“提升效能，更加注重精準(zhǔn)、可持續(xù)”，2021年財(cái)政政策執(zhí)行報(bào)告對(duì)此進(jìn)一步確認(rèn)。首先，提升效能意味著要強(qiáng)化財(cái)政資金的績(jī)效管理，包括加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)債等資金的使用效率；其次，注重精準(zhǔn)意味著聚焦于政策重點(diǎn)扶持領(lǐng)域，“不撒胡椒面”，如對(duì)基本民生加強(qiáng)財(cái)力保障；最后，增強(qiáng)可持續(xù)性意味著政策力求務(wù)實(shí)，決不好高騖遠(yuǎn)、吊高胃口。
財(cái)政赤字率或?qū)⒔抵?%。2021年赤字率水平已較2020年有所下調(diào)，但仍為10年以來(lái)高位。而我們預(yù)計(jì)，今年財(cái)政赤字率目標(biāo)或繼續(xù)降至3%，進(jìn)一步接近疫前水平。一方面，去年財(cái)政“超收少支”，為今年的預(yù)算安排提供了更多空間，有助于減少赤字規(guī)模。另一方面，近期財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)也均強(qiáng)調(diào)，不論是財(cái)政支出還是專(zhuān)項(xiàng)債，都要提高精準(zhǔn)度，不撒“胡椒面”，適當(dāng)確定赤字率水平。
新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)?；?qū)⒈３制椒€(wěn)。根據(jù)財(cái)政部披露，國(guó)務(wù)院已批準(zhǔn)2022年提前下達(dá)地方債額度1.79萬(wàn)億，其中專(zhuān)項(xiàng)債1.46萬(wàn)億。從歷年提前批專(zhuān)項(xiàng)債額度占上年額度的比例看，2022年僅為40%左右，創(chuàng)歷史新低并低于上限比例（60%）。這可能主要是因?yàn)槿ツ陮?zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏偏慢，四季度集中發(fā)行的資金或有部分在今年一季度使用。在保持政府總體杠桿率基本穩(wěn)定的原則要求下，我們預(yù)計(jì)，全年新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模和去年大體持平。
減稅降費(fèi)更大力度，但以階段性政策為主。在財(cái)政政策執(zhí)行報(bào)告中，對(duì)于今年全年財(cái)政政策的展望，報(bào)告中明確將實(shí)施更大力度的減稅降費(fèi)作為首要工作。其實(shí)，自2016年全面推行“營(yíng)改增”開(kāi)始，減稅降費(fèi)工作就在持續(xù)推進(jìn)。據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，“十三五”以來(lái)我國(guó)累計(jì)新增減稅降費(fèi)超過(guò)8.6萬(wàn)億元，這也使得稅收占GDP的比重從16年的17.5%降至21年的15.1%。
不過(guò)，這一輪減稅降費(fèi)或與此前一輪存在明顯不同：一是持續(xù)時(shí)間上來(lái)看，“堅(jiān)持以階段性政策為主”；二是惠及主體上來(lái)看，更加具有針對(duì)性，“圍繞中小微企業(yè)、個(gè)體工商戶(hù)和制造業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)”；三是財(cái)政收支壓力上來(lái)看，本輪減稅將與制度性措施相結(jié)合，要兼顧財(cái)政承受能力，減稅的同時(shí)或?qū)⑼ㄟ^(guò)其它來(lái)源著力彌補(bǔ)收支缺口。
降杠桿到穩(wěn)杠桿，政策發(fā)力空間充足。從貨幣政策上來(lái)看。受新冠疫情影響，2020年我國(guó)宏觀杠桿率水平較2019年顯著提升。而得益于疫情防控取得明顯成效、國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)以及有效適度的宏觀政策，2021年我國(guó)杠桿率水平得到了較好的控制，較2020年底明顯下降，同時(shí)與主要經(jīng)濟(jì)體相比，疫情以來(lái)我國(guó)宏觀杠桿率增幅相對(duì)可控。
央行在貨幣政策執(zhí)行報(bào)告中表示，下一階段要保持貨幣供應(yīng)量和社會(huì)融資規(guī)模增速同名義經(jīng)濟(jì)增速基本匹配，而我國(guó)宏觀杠桿率將保持基本穩(wěn)定，由降杠桿到穩(wěn)杠桿指向貨幣政策發(fā)力空間較為充足。
貨幣政策充足發(fā)力，總量結(jié)構(gòu)“雙管齊下”。面對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的“三重壓力”以及疫情、通脹和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策轉(zhuǎn)向等外部不確定性的加強(qiáng)。央行表示，下一階段的貨幣政策基調(diào)將全力轉(zhuǎn)穩(wěn)，不僅僅要求“精準(zhǔn)”、“靠前”，還特別強(qiáng)調(diào)要“充足發(fā)力”。而在貨幣政策工具的運(yùn)用上，不僅要實(shí)現(xiàn)“總量穩(wěn)”，還要做到“結(jié)構(gòu)優(yōu)”，在保持信貸總量增長(zhǎng)的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)步優(yōu)化，對(duì)小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展等重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)加大發(fā)力。
重點(diǎn)工作如何布局？
結(jié)合近期召開(kāi)的政治局會(huì)議，從《政府工作報(bào)告》所部署的全年重點(diǎn)工作來(lái)看，我們預(yù)計(jì)，數(shù)量上將會(huì)從去年的八項(xiàng)增至九項(xiàng)，而這主要體現(xiàn)兩個(gè)方面的政策變化：
一方面，穩(wěn)增長(zhǎng)的政策訴求存在顯著加強(qiáng)，“著力穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)大盤(pán)”，對(duì)于宏觀政策的實(shí)施也從去年的“科學(xué)精準(zhǔn)”轉(zhuǎn)為今年的“加大力度”，而結(jié)構(gòu)性政策的出臺(tái)并不能夠完全替代總量政策；
另一方面，防風(fēng)險(xiǎn)成為全年工作的重心之一，特別是金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。近期對(duì)于巡視工作的總結(jié)，特別是金融單位巡視問(wèn)題的反饋，提到包括對(duì)違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神、政商“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等典型共性問(wèn)題開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治。我們認(rèn)為，從制度到執(zhí)行層面的風(fēng)險(xiǎn)化解有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的持續(xù)提升。具體來(lái)說(shuō)，全年重點(diǎn)工作有以下六個(gè)方面值得關(guān)注：
首先，投資將是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，特別是新基建領(lǐng)域值得重視。從地方兩會(huì)的投資增速目標(biāo)變化來(lái)看，今年明確目標(biāo)的省份數(shù)量有所增多，體現(xiàn)出各省對(duì)投資來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的意愿有所提升?！熬珳?zhǔn)有效”的要求意味著投資不會(huì)是面面俱到，而將聚焦于重點(diǎn)領(lǐng)域。結(jié)合地方政府工作報(bào)告對(duì)擴(kuò)大投資的部署及近期部委的文件，我們認(rèn)為，相比于傳統(tǒng)基建領(lǐng)域，新基建領(lǐng)域的投資規(guī)模增長(zhǎng)值得重視，特別是切合產(chǎn)業(yè)發(fā)展智能化、綠色化的方向，如以“東數(shù)西算”工程為代表的新基建工程、重點(diǎn)領(lǐng)域的節(jié)能降碳改造等。
其次，服務(wù)消費(fèi)的恢復(fù)或?qū)⒊蔀閿U(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的重要關(guān)切。2021年全年消費(fèi)仍處復(fù)蘇進(jìn)程，社會(huì)消費(fèi)品零售總額兩年平均增速為3.5%，與疫情前8%左右的增速仍有不小差距，特別是餐飲、零售、旅游、交通客運(yùn)等特殊困難行業(yè)恢復(fù)相對(duì)較慢。近期為落實(shí)國(guó)常會(huì)部署，發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域困難行業(yè)恢復(fù)發(fā)展的若干政策》，特別明確了對(duì)服務(wù)業(yè)的精準(zhǔn)防疫要求，包括不得非經(jīng)流調(diào)、無(wú)政策依據(jù)對(duì)餐廳、商超、景區(qū)景點(diǎn)、電影院及相關(guān)服務(wù)業(yè)場(chǎng)所等實(shí)施關(guān)停措施、延長(zhǎng)關(guān)停時(shí)間，并表示要抓緊落實(shí)盡早實(shí)施。在居民消費(fèi)意愿并無(wú)顯著喪失的情況下，對(duì)服務(wù)業(yè)適當(dāng)“松綁”有利于消費(fèi)整體增速的改善，也是擴(kuò)內(nèi)需的題中應(yīng)有之義。
第三，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)繼續(xù)深化，注重研發(fā)強(qiáng)度提升。去年以來(lái)，支持創(chuàng)新發(fā)展的政策主要從兩方面入手：一是科研體制的改革；二是扶持中小企業(yè)創(chuàng)新。而今年從各省兩會(huì)政府工作報(bào)告來(lái)看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略繼續(xù)深化，特別是更加注重研發(fā)強(qiáng)度的提升，對(duì)于部分省份而言，甚至直接把研發(fā)投入強(qiáng)度列入經(jīng)濟(jì)工作的目標(biāo)之一。從具體方式上來(lái)看，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略今年預(yù)計(jì)將從三個(gè)方面展開(kāi)：一是搭建創(chuàng)新平臺(tái)，發(fā)揮好國(guó)家實(shí)驗(yàn)室的作用。二是扶持創(chuàng)新主體，特別是增加“專(zhuān)精特新”和“小巨人”企業(yè)數(shù)量。三是優(yōu)化完善創(chuàng)新生態(tài)，包括改革科技體制和創(chuàng)新人才吸引等。
第四，發(fā)展注重綠色低碳，“雙碳”推進(jìn)穩(wěn)妥有序。2021年政府工作報(bào)告首提“扎實(shí)做好碳達(dá)峰、碳中和各項(xiàng)工作”，以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)，實(shí)際是以降碳為目標(biāo)的供給側(cè)改革。然而，在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，由于內(nèi)外部環(huán)境的制約，一定程度上引發(fā)了較為顯著的供給沖擊。去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議特別指出，要正確認(rèn)識(shí)和把握碳達(dá)峰碳中和，既要堅(jiān)定不移推進(jìn)，也要注意力度和節(jié)奏，立足于以煤為主的基本國(guó)情。
今年以來(lái)，“雙碳”“1+N”政策體系中的文件繼續(xù)出臺(tái)。《高耗能行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域節(jié)能降碳改造升級(jí)實(shí)施指南（2022年版）》明確，高耗能行業(yè)的17個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域2025年能效基準(zhǔn)水平以下產(chǎn)能比例基本清零。中央政治局就實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)集體學(xué)習(xí)時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要下大氣力推動(dòng)鋼鐵、有色、石化、化工、建材等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，加快工業(yè)領(lǐng)域低碳工藝革新，這意味著減碳工作在高耗能行業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域仍要繼續(xù)堅(jiān)持。但在能源轉(zhuǎn)型上強(qiáng)調(diào)要“先立后破”，從實(shí)際出發(fā)，確保安全降碳。
第五，區(qū)域合作喜結(jié)碩果，開(kāi)放發(fā)展大勢(shì)所趨。新冠疫情發(fā)生以來(lái)，得益于我國(guó)在疫情防控上的突出成績(jī)，形成了供應(yīng)鏈的比較優(yōu)勢(shì)，我國(guó)外貿(mào)保持高速增長(zhǎng)，凈出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)處于高位。而區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作也取得了良好成果，特別是《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）已于今年生效，RCEP成員國(guó)覆蓋全球近1/3的經(jīng)濟(jì)體量和貿(mào)易額，其在貨物貿(mào)易領(lǐng)域的關(guān)稅減讓及投資便利化形成的貿(mào)易增量將有力地提振我國(guó)外貿(mào)規(guī)模。對(duì)外開(kāi)放是我國(guó)的基本國(guó)策，即便在全球貿(mào)易保護(hù)主義有所抬頭、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)升溫的情況下，我們預(yù)計(jì)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的腳步不會(huì)停止，其它多雙邊自貿(mào)協(xié)定或?qū)⒃絹?lái)越多，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作方式來(lái)推動(dòng)更高水平的對(duì)外開(kāi)放。
最后，風(fēng)險(xiǎn)仍需防范，金融領(lǐng)域尤甚。相比于去年《政府工作報(bào)告》，我們預(yù)計(jì)，在今年主要工作中將添加防風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)內(nèi)容，正如政治局會(huì)議指出，今年要“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)”。去年在央行的有力部署下，金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解取得了一定成果，金融體系積累的突出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)得到有效處置，制度短板逐步補(bǔ)齊。
而我們預(yù)計(jì)，今年防風(fēng)險(xiǎn)工作將在去年的基礎(chǔ)上進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)，一方面，更加注重金融安全，避免局部風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大化，要做到“精準(zhǔn)拆彈”；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)化解也并非必然采用政府救助形式，而更多地堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化原則，堅(jiān)持在線(xiàn)修復(fù)為主和改革化險(xiǎn)，力求轉(zhuǎn)危為機(jī)。