導(dǎo)讀：近日，歐洲國家紛紛開啟針對(duì)OpenAI的監(jiān)管風(fēng)暴。3月31日，意大利隱私保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)宣布禁用ChatGPT；4月3日，德國聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)專員發(fā)言人稱，出于數(shù)據(jù)保護(hù)方面的考慮，可能會(huì)暫時(shí)禁止在德國使用ChatGPT；法國、西班牙等歐洲國家也開始考慮對(duì)AI聊天機(jī)器人采取更嚴(yán)格的監(jiān)管。這一輪“封殺潮”中，各國采用的話語主要是“信息安全”、“技術(shù)安全”等內(nèi)容，而這些擔(dān)憂與歐盟推動(dòng)“數(shù)據(jù)主權(quán)”意識(shí)回歸的政策緊密相關(guān)。本文分析了歐盟“數(shù)字主權(quán)”治理的動(dòng)因和問題，指出：歐盟出于競爭目的采用“主權(quán)”的概念制定政策，卻可能因?yàn)槎喾讲┺年P(guān)系，而收到與預(yù)期相反的效果。
為了應(yīng)對(duì)數(shù)字領(lǐng)域日益不平衡的國際競爭壓力、在數(shù)字技術(shù)日益政治化和安全化的環(huán)境中自我保護(hù)，以及在地緣政治上減少對(duì)他國的依賴，這三重動(dòng)因，歐盟推動(dòng)“主權(quán)”概念在政治話語體系中的回歸。實(shí)踐上，歐盟逐步構(gòu)建出“數(shù)字主權(quán)”概念并將其轉(zhuǎn)化為爭奪數(shù)字權(quán)利的工具，希望借用“主權(quán)”之名獲得在數(shù)字治理中的政治權(quán)威與合法性、建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”以提高成員國之間的凝聚力、以“主權(quán)”概念的對(duì)外維度為依據(jù)為“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策的實(shí)踐賦予正當(dāng)性。然而客觀事實(shí)上，歐盟在數(shù)字技術(shù)、數(shù)字安全和數(shù)字經(jīng)濟(jì)自主可控程度上均存在一定短板；歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策受到成員國利益分化的掣肘與美國政府、企業(yè)的牽制；歐盟較強(qiáng)的市場監(jiān)管性權(quán)力之下，政府干預(yù)的政治邏輯與自由開放的市場邏輯之間存在張力。 這些因素，都會(huì)影響歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策的成敗。
本次對(duì)GPT的圍剿，是歐盟及歐盟各國“數(shù)字主權(quán)”觀念回歸的一個(gè)表現(xiàn)，而各國的封禁活動(dòng)，究竟會(huì)形成歐盟層面的合力，如歐盟所愿地加強(qiáng)成員國之間的凝聚力，還是出現(xiàn)“各自為政”的局勢(shì)，反而掣肘區(qū)域數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依然是一個(gè)未知數(shù)。歐亞系統(tǒng)科學(xué)研究會(huì)特編發(fā)本文，供讀者思考。文章原刊于《歐洲研究》，僅代表作者本人觀點(diǎn)。
數(shù)字時(shí)代主權(quán)概念的回歸與歐盟數(shù)字治理
文｜宮云牧
來源｜《歐洲研究》
▲ 圖源：互聯(lián)網(wǎng)
數(shù)字時(shí)代的大國戰(zhàn)略競爭呈現(xiàn)新樣態(tài)：一方面，數(shù)字空間中的行為體更加多元化，在一定程度上削弱了主權(quán)國家的權(quán)威性與控制權(quán)，數(shù)字空間中的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系使國家安全面臨新的挑戰(zhàn)；另一方面，數(shù)字技術(shù)呈現(xiàn)政治化與安全化趨勢(shì)，主權(quán)國家追求對(duì)數(shù)字技術(shù)的自主可控，形成一定的技術(shù)民族主義與貿(mào)易保護(hù)主義傾向，加劇了國家間的技術(shù)競爭。在此背景下，曾一度重視數(shù)字空間公域?qū)傩缘臍W盟，在全球數(shù)字治理中重拾“主權(quán)”概念。
歐洲一體化之初嘗試“埋葬”的“國家主權(quán)”觀念，又以“數(shù)字主權(quán)”“數(shù)據(jù)主權(quán)”“技術(shù)主權(quán)”等新概念的形式回歸到歐盟的政治話語體系之中。值得關(guān)注的是，歐盟作為一體化水平較高且兼具超國家性質(zhì)的區(qū)域性國際組織，尚不具備主權(quán)行為體的特征。“歐盟主權(quán)”概念的首倡者法國總統(tǒng)埃馬紐埃爾·馬克龍（Emmanuel Macron）也曾在采訪中承認(rèn)該概念略顯極端，因?yàn)椤皻W盟主權(quán)”須建立在完整的歐盟政治權(quán)力之上，而它尚未掌握這一政治權(quán)力。可見，歐盟提出的“主權(quán)”概念存在一定的內(nèi)生性困惑?；诖耍疚膶?duì)相關(guān)問題進(jìn)行了探討：為何歐盟在數(shù)字時(shí)代重拾“主權(quán)”概念?這反映了哪些政治考量與權(quán)力訴求?作為國際組織的歐盟如何建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”概念與推進(jìn)相關(guān)政策實(shí)踐?
1 歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念的提出
在數(shù)字時(shí)代的國際競爭中，歐盟不愿成為中美競爭的旁觀者，更不愿淪為兩國爭奪的“競技場”。因此，歐盟成員國領(lǐng)導(dǎo)人與歐盟委員會(huì)主席重拾“主權(quán)”概念。2017年9月26日，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谒靼畲髮W(xué)以“歐洲新倡議：構(gòu)建主權(quán)、團(tuán)結(jié)、民主的歐盟”為題發(fā)表講話，首次提出“主權(quán)歐洲”（Sovereign Europe）的概念，而實(shí)現(xiàn)“歐盟主權(quán)”（European Sovereignty）的路徑之一便是引領(lǐng)全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型，并在全球化中推廣歐盟數(shù)字創(chuàng)新與監(jiān)管相結(jié)合的治理模式。歐盟機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人隨后也提出“歐盟主權(quán)”概念。2018年9月12日，時(shí)任歐盟委員會(huì)主席讓·克洛德·容克（Jean-Claude Juncker）在歐洲議會(huì)發(fā)表盟情咨文，宣告“歐盟主權(quán)時(shí)刻的到來”,他指出，歐盟應(yīng)成為一個(gè)擁有更多主權(quán)的國際關(guān)系行為體，“歐盟主權(quán)”源自成員國的國家主權(quán)，建構(gòu)“歐盟主權(quán)”并非尋求取代國家主權(quán)，而是通過分享主權(quán)的方式使每一個(gè)成員國都變得更加強(qiáng)大。2020年，新任歐盟委員會(huì)主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）陸續(xù)推出“技術(shù)主權(quán)”（Technology Sovereignty）、“經(jīng)濟(jì)和金融主權(quán)”（Economic and Financial Sovereignty）與“數(shù)字主權(quán)”（Digital Sovereignty）的概念。新任歐洲理事會(huì)主席查爾斯·米歇爾（Charles Michel）進(jìn)一步指出，“數(shù)字主權(quán)”是歐盟實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略自主的重要手段，可以幫助歐盟減少對(duì)外依賴，捍衛(wèi)自身的利益與價(jià)值觀?？傮w而言，歐盟機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的演講與歐盟出臺(tái)的政策文件多次提及“數(shù)字主權(quán)”概念，卻未對(duì)這一概念的內(nèi)涵與外延給出明晰的官方界定。
與政界的概念模糊策略不同，學(xué)界關(guān)于歐盟“數(shù)字主權(quán)”的研究大多致力于給出清晰的概念界定。在數(shù)字時(shí)代，“主權(quán)”概念更多地被用來描述對(duì)數(shù)字技術(shù)和內(nèi)容的獨(dú)立自主的控制權(quán)。有學(xué)者區(qū)分了“數(shù)字時(shí)代的主權(quán)”與“數(shù)字主權(quán)”兩個(gè)概念，認(rèn)為“數(shù)字時(shí)代的主權(quán)”強(qiáng)調(diào)在互聯(lián)共享的網(wǎng)絡(luò)空間中負(fù)責(zé)任地行使國家主權(quán)，協(xié)調(diào)各國管轄權(quán)與合作應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)等；而“數(shù)字主權(quán)”意味著國家必須有能力來規(guī)范數(shù)字活動(dòng)并執(zhí)行相關(guān)法規(guī)，該概念以捍衛(wèi)自身利益為核心，反映出傳統(tǒng)的國際競爭邏輯。一般而言，“數(shù)字主權(quán)”可被抽象地解釋為“一種合法的且具有控制力的權(quán)威形式”,是對(duì)數(shù)字領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)與技術(shù)的掌控與使用，具體包括對(duì)數(shù)據(jù)、軟件、標(biāo)準(zhǔn)、程序、硬件、服務(wù)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施等的管轄權(quán)，以及對(duì)新興數(shù)字技術(shù)社會(huì)影響的控制力。
既有研究大多從歐盟“數(shù)字主權(quán)”的概念內(nèi)涵、政策舉措與戰(zhàn)略考量等方面來分析歐盟對(duì)“數(shù)字主權(quán)”概念的建構(gòu)。首先，歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念涉及歐盟的聲譽(yù)、影響力和監(jiān)管能力，能否實(shí)現(xiàn)“數(shù)字主權(quán)”取決于歐盟是否可以在相互依賴的全球治理進(jìn)程中捍衛(wèi)和推廣歐盟的價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)。其次，強(qiáng)化數(shù)字監(jiān)管與支持?jǐn)?shù)字化發(fā)展是歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策舉措的重要組成部分。在建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”的過程中，歐盟通過調(diào)整傳統(tǒng)政策工具使之適應(yīng)數(shù)字治理的新要求，推動(dòng)歐盟權(quán)力在數(shù)字領(lǐng)域的投射：一方面運(yùn)用司法管轄權(quán)將在單一市場內(nèi)運(yùn)營的公司納入歐盟競爭法案的監(jiān)管之下；另一方面圍繞共同價(jià)值觀打造更為團(tuán)結(jié)的歐盟，幫助歐盟在與美國、中國的科技競爭中獲得一席之地。最后，歐盟在數(shù)字時(shí)代重拾“主權(quán)”概念有三點(diǎn)動(dòng)因：一是對(duì)全球化以及國際政治、經(jīng)濟(jì)格局變化的考量；二是對(duì)中美歐三邊戰(zhàn)略競爭壓力的回應(yīng)；三是對(duì)維護(hù)歐盟核心價(jià)值觀與國際地位的需求。
2 歐盟在數(shù)字治理中對(duì)主權(quán)概念的運(yùn)用及其政治考量
在數(shù)字時(shí)代大國戰(zhàn)略競爭的背景下，數(shù)據(jù)資源、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)字技術(shù)的自主可控成為重要的治理議題。歐盟于數(shù)字時(shí)代重拾“主權(quán)”概念，建構(gòu)出以“數(shù)據(jù)主權(quán)”與“技術(shù)主權(quán)”為核心的“數(shù)字主權(quán)”概念，試圖為歐盟的數(shù)字治理角色賦予合法性、有效性與自主性的特征，實(shí)現(xiàn)其在全球數(shù)字競爭中的權(quán)力訴求。
（一）主權(quán)的擁有者與歐盟數(shù)字治理的合法性
自威斯特伐利亞體系誕生以來，國家行為體被視作合法的主權(quán)擁有者，主權(quán)成為權(quán)威的中心、法律的起源以及個(gè)人和集體安全的重要來源。“主權(quán)”概念幫助國家行為體樹立自身的治理權(quán)威。歐盟是國家主權(quán)讓渡的產(chǎn)物，通過成員國簽署自愿的協(xié)議而成立；但歐盟又與傳統(tǒng)意義上的主權(quán)原則背道而馳，因?yàn)樯鲜鰠f(xié)議一定程度上破壞了成員國的司法自主權(quán)。歐盟的超國家性質(zhì)不足以使其成為享有主權(quán)的法律實(shí)體，歐盟層面的法律、法規(guī)也刻意規(guī)避了“主權(quán)”一詞，強(qiáng)調(diào)歐盟法的“直接效力”（Direct Effect）與“優(yōu)先性”（Primacy）。
在數(shù)字時(shí)代，歐盟建構(gòu)出“數(shù)字主權(quán)”概念，已偏離自威斯特伐利亞體系以來對(duì)“主權(quán)行為體”與“主權(quán)”概念的界定，形成“主權(quán)困惑”。歐盟雖然可以輕易找到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來證明實(shí)現(xiàn)歐盟“數(shù)字主權(quán)”的必要性，卻難以對(duì)“數(shù)字主權(quán)”概念給出明確的定義。可見，歐盟對(duì)于“主權(quán)”概念的建構(gòu)與使用具有政治目的，主權(quán)并非歐盟的最終目標(biāo)，而是它在數(shù)字時(shí)代參與大國戰(zhàn)略競爭和實(shí)現(xiàn)自身地緣政治訴求的工具，“主權(quán)”概念一旦被冠以諸如“數(shù)字”“技術(shù)”和“數(shù)據(jù)”等名詞，便成為歐盟推行相關(guān)領(lǐng)域政策的手段。歐盟將自身建構(gòu)為“數(shù)字主權(quán)”的擁有者，以“主權(quán)”之名來獲得在數(shù)字治理中的政治權(quán)威與合法性，推進(jìn)歐盟單一市場中數(shù)字治理議題的議程設(shè)置，以期贏得民眾對(duì)歐盟數(shù)字治理相關(guān)政策的支持。
（二）主權(quán)的絕對(duì)性與歐盟數(shù)字治理的有效性
在“主權(quán)”概念確立之初，主權(quán)被視為一個(gè)整體，具有絕對(duì)性與不可分割性。作為一體化程度最高的國際組織，歐盟從兩個(gè)方面突破了主權(quán)絕對(duì)性的限制：一方面，根據(jù)2009年《里斯本條約》規(guī)定，歐盟擁有五個(gè)特定領(lǐng)域的專屬權(quán)能，專屬權(quán)能的確立削弱了成員國的絕對(duì)主權(quán)；另一方面，在一體化進(jìn)程中，歐盟與成員國之間形成了共同行使主權(quán)的機(jī)制，突破了主權(quán)不可分割的限制。但“一致同意”和“有效多數(shù)”表決機(jī)制的設(shè)定體現(xiàn)出歐盟層面的決策主權(quán)仍歸屬于成員國，歐盟在數(shù)字治理領(lǐng)域尚不具備絕對(duì)的控制權(quán)。
由于歐盟本身是對(duì)主權(quán)絕對(duì)性的突破，其對(duì)“主權(quán)”概念的建構(gòu)只聚焦于特定領(lǐng)域，意在實(shí)現(xiàn)自身對(duì)相關(guān)議題的控制權(quán)與掌控力。例如，“數(shù)字主權(quán)”被界定為歐盟管控?cái)?shù)字技術(shù)及其社會(huì)影響的能力；“技術(shù)主權(quán)”被視作歐盟對(duì)數(shù)字技術(shù)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的控制力；“數(shù)據(jù)主權(quán)”則指的是歐盟對(duì)單一市場內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行管控與規(guī)制的權(quán)力?？梢姡瑲W盟希望通過“主權(quán)”概念為自身賦權(quán)，提升歐盟數(shù)字治理的有效性。該有效性取決于是否可以滿足成員國和歐洲民眾的需求，如歐盟提供的公共產(chǎn)品越多，其有效性就越高。簡言之，主權(quán)是各國在尋求強(qiáng)化對(duì)某一特定領(lǐng)域的監(jiān)管與控制權(quán)時(shí)最常引用的概念。歐盟希望通過對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的建構(gòu)提高成員國之間的凝聚力、贏得民眾的支持，進(jìn)而增強(qiáng)歐盟數(shù)字治理的有效性。
（三）主權(quán)的對(duì)外維度與歐盟數(shù)字治理的自主性
《威斯特伐利亞和約》將“主權(quán)”概念從所轄區(qū)域內(nèi)至高無上的權(quán)威，拓展至對(duì)外維度的獨(dú)立自主的權(quán)威。斯蒂芬·克拉斯納（Stephen D. Krasner）劃分的相互依賴主權(quán)、國際法律主權(quán)與威斯特伐利亞主權(quán)，均屬于“主權(quán)”概念的對(duì)外維度。作為非國家行為體，歐盟建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”概念并非要獲得其他政治實(shí)體對(duì)其國際法律主權(quán)的承認(rèn)，而是尋求對(duì)相互依賴主權(quán)與威斯特伐利亞主權(quán)的掌控。時(shí)任歐盟委員會(huì)主席容克在宣告“歐盟主權(quán)時(shí)刻到來”之時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)“歐盟主權(quán)”并非要削弱或取代國家主權(quán)?！皻W洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)”（European Council on Foreign Relations, ECFR）甚至聲稱“歐盟主權(quán)”中的“主權(quán)”不是要從成員國手中奪走，而是要從中國、俄羅斯和美國等域外大國手中奪回。
由此看來，“歐盟主權(quán)”偏向于主權(quán)的對(duì)外維度，即保持獨(dú)立自主的權(quán)威，不受外部行為體的干涉。以“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念為例，“數(shù)據(jù)主權(quán)”被定義為國家對(duì)其領(lǐng)土范圍內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)實(shí)施自主管控規(guī)制的權(quán)力。這一概念屬于克拉斯納提出的相互依賴主權(quán)類型，更偏向“主權(quán)”的對(duì)外維度，即強(qiáng)調(diào)對(duì)政治實(shí)體自主性的保護(hù)。歐盟在建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”時(shí)也注重運(yùn)用“主權(quán)”概念的對(duì)外維度。歐洲議會(huì)將歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念界定為“歐盟在數(shù)字世界的自治權(quán)，也是形成戰(zhàn)略自主與推廣歐盟領(lǐng)導(dǎo)力的工具”。歐盟委員會(huì)強(qiáng)調(diào)要利用歐盟的政策工具和監(jiān)管性權(quán)力塑造全球規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，來保護(hù)歐盟的“數(shù)字主權(quán)”。
歐盟寄希望于借助“主權(quán)”概念的對(duì)外維度，確立自身在數(shù)字治理中的自主性。不過，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與傳輸有時(shí)會(huì)依賴于他國的通信技術(shù)，或是依附于他國主權(quán)管轄下的基礎(chǔ)設(shè)施。面對(duì)全球網(wǎng)絡(luò)空間中的相互依賴關(guān)系，歐盟難以實(shí)現(xiàn)在數(shù)據(jù)以及相關(guān)數(shù)字技術(shù)層面的絕對(duì)自主性。因此，以“主權(quán)”概念的對(duì)外維度與自主性訴求為依據(jù)，歐盟為“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策實(shí)踐賦予正當(dāng)性，并依托龐大的單一市場，以監(jiān)管性權(quán)力來實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)字平臺(tái)的規(guī)制，進(jìn)而引領(lǐng)相關(guān)國際規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制定，擴(kuò)展歐盟在全球數(shù)字治理中的影響力。
3 歐盟建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”概念的驅(qū)動(dòng)力
隨著全球化進(jìn)程受阻和大國戰(zhàn)略競爭的加劇，歐盟更加關(guān)注地緣政治與權(quán)力博弈，逐漸向打造自身“硬實(shí)力”轉(zhuǎn)型。歐盟對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的建構(gòu)，可被視作對(duì)數(shù)字時(shí)代大國競爭壓力的回應(yīng)。區(qū)別于傳統(tǒng)的大國地緣政治競爭，數(shù)字時(shí)代的國際競爭聚焦數(shù)字空間，尋求對(duì)數(shù)據(jù)、數(shù)字技術(shù)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)。首先，數(shù)據(jù)成為生產(chǎn)要素之一，對(duì)一國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)安全至關(guān)重要；其次，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施與國家安全密切相關(guān)，國家可以把對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的掌控轉(zhuǎn)化為非對(duì)稱的權(quán)力優(yōu)勢(shì)；再次，以5G通信技術(shù)和人工智能技術(shù)為代表的數(shù)字技術(shù)歷經(jīng)政治化與安全化的過程，成為一國獲得數(shù)字權(quán)力與國際影響力的重要來源。數(shù)字空間已不具備充分的“全球公域”屬性，并逐漸成為國家博弈的新場域。
（一）數(shù)字空間中的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系與歐盟面臨的國際競爭壓力
數(shù)字空間中的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系有三種表現(xiàn)形式：一是全球數(shù)據(jù)資源分配的非對(duì)稱性；二是數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施掌控的非對(duì)稱性；三是數(shù)字技術(shù)發(fā)展的非對(duì)稱性。
首先，就數(shù)據(jù)資源而言，大國因擁有龐大的用戶群體與領(lǐng)先的數(shù)字技術(shù)，在生產(chǎn)與獲取數(shù)據(jù)資源方面具有非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)中財(cái)富的重要來源，通過對(duì)數(shù)據(jù)的收集、處理、分析，數(shù)字空間行為體實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值的創(chuàng)造。一方面，數(shù)據(jù)資源的形成依賴于一定的用戶市場，數(shù)字市場規(guī)模越大，相應(yīng)的數(shù)據(jù)資源就越豐富。中國在全球跨境數(shù)據(jù)流量中占比23%,居全球首位，美國緊隨其后占全球12%的跨境數(shù)據(jù)流量。可見，中美兩國在數(shù)字空間的數(shù)據(jù)資源分配中占據(jù)非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，對(duì)數(shù)據(jù)資源的掌控為數(shù)字技術(shù)研發(fā)提供支撐，可以有效提升國家的數(shù)字競爭力。歐盟是美國數(shù)字服務(wù)的主要消費(fèi)者，2020年從美國進(jìn)口的“信息與通信技術(shù)”（Information and Communications Technology, ICT）服務(wù)總額超261億美元，與美國的ICT服務(wù)貿(mào)易逆差達(dá)億美元，在數(shù)字空間形成對(duì)美國的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系。另一方面，數(shù)據(jù)分析處理以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的技術(shù)能力為依托。截至2021年5月，全球百家數(shù)字平臺(tái)中有41家來自美洲，其總市值在百家數(shù)字平臺(tái)中占比為67%;有45家亞洲企業(yè)入圍，市值占比為29%;而歐洲則只有12家數(shù)字企業(yè)入選，市值占比僅為3%。美國的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，如谷歌（Google）、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）、推特（Twitter）等，通過匯集數(shù)字技術(shù)、平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)與數(shù)據(jù)收集優(yōu)勢(shì)，形成壟斷地位。而大型數(shù)字企業(yè)對(duì)全球數(shù)字市場的壟斷，既能使其從數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)中獲取可觀的經(jīng)濟(jì)收益，又能為其母國帶來一定的政治權(quán)力。歐盟民眾大多依賴于美國數(shù)字巨頭企業(yè)提供的社交媒體服務(wù)，有超半數(shù)歐盟民眾注冊(cè)使用臉書賬戶。因此，歐盟單一市場中形成的數(shù)據(jù)資源多被美國數(shù)字企業(yè)搜集與儲(chǔ)存，歐盟在一定程度上失去了對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)價(jià)值創(chuàng)造的主導(dǎo)權(quán)。面對(duì)美國在數(shù)據(jù)資源掌控方面的非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，歐盟建構(gòu)出“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念，借助以《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation, GDPR）為代表的數(shù)據(jù)隱私保護(hù)立法，抗衡美國在全球?qū)用娴臄?shù)據(jù)霸權(quán)，提升歐盟跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則制定的國際影響力。
其次，在數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施方面，互聯(lián)網(wǎng)先發(fā)國家是頂級(jí)域名主根服務(wù)器及其管理服務(wù)的供給者，全球13臺(tái)主根服務(wù)器中的9臺(tái)位于美國，其他行為體則對(duì)美國的基礎(chǔ)設(shè)施供給形成非對(duì)稱性依賴。美國政府雖已于2016年向“互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機(jī)構(gòu)”（Internet Corporation for Assigned Names and Numbers, ICANN）移交了互聯(lián)網(wǎng)域名的管理權(quán)，但一些美國管轄權(quán)下的域名注冊(cè)服務(wù)商受ICANN委任將域名信息注冊(cè)到其數(shù)據(jù)庫中。例如，受美國政府司法管轄的威瑞信（VeriSign）公司便是其中頗具影響力的注冊(cè)服務(wù)商，負(fù)責(zé)管理包括“.com”和“.net”在內(nèi)的16個(gè)互聯(lián)網(wǎng)頂級(jí)域名。因此，美國在數(shù)字空間邏輯層具有非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，保有對(duì)互聯(lián)網(wǎng)根域名的控制權(quán)與法律管轄權(quán)，可單方面施加長臂管轄封鎖特定網(wǎng)站域名。雖然互聯(lián)網(wǎng)的網(wǎng)線、路由器與服務(wù)器均源自分布式網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，全球網(wǎng)絡(luò)空間并無中心樞紐。但是全球%的洲際網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)通過300條海底電纜傳輸，某些特定的節(jié)點(diǎn)遠(yuǎn)比其他節(jié)點(diǎn)對(duì)跨境數(shù)據(jù)傳輸來說更為重要，位于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的國家在國際數(shù)據(jù)流動(dòng)中擁有更高的影響力，能夠?qū)⑴c他國的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系“武器化”,發(fā)揮其“全景”（Panopticon）監(jiān)視效應(yīng)與“阻塞”（Chokepoint）效應(yīng)。美國政府利用對(duì)數(shù)字技術(shù)的非對(duì)稱掌控優(yōu)勢(shì)與國際合作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)信息與情報(bào)的搜集，如被曝光的“上游”（Upstream）監(jiān)控項(xiàng)目，便是利用海底電纜收集互聯(lián)網(wǎng)與電話通信數(shù)據(jù)。美國國家安全局于2012年至2014年間，通過設(shè)在丹麥的海底電纜登陸站監(jiān)聽德國、瑞典、法國等歐盟國家政要的通信信息，對(duì)歐盟成員國之間的數(shù)據(jù)傳輸安全構(gòu)成威脅。因此，歐盟對(duì)數(shù)字空間中的非對(duì)稱相互依賴關(guān)系更為敏感，希望通過推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，降低自身在非對(duì)稱相互依賴關(guān)系中的脆弱性。
最后，歐盟在以5G通信技術(shù)和人工智能技術(shù)為代表的數(shù)字技術(shù)發(fā)展中落后于中美兩國，面臨較大的國際競爭壓力。截至2021年底，在“歐洲電信標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)”（European Telecommunications Standards Institute, ETSI）聲明5G專利的產(chǎn)業(yè)主體排名中，中國的華為與中興通訊分列第一位和第五位，美國高通公司列第二位，來自歐盟的諾基亞與愛立信則分列第六位和第七位；中國公司所擁有的5G專利占比約為31.7%,而來自歐盟的公司只擁有14.8%的5G專利。就人工智能技術(shù)發(fā)展而言，中國2021年的人工智能專利申請(qǐng)量在全球占比為51.69%,歐盟成員國和英國的專利申請(qǐng)數(shù)量占比僅為3.89%;美國于2021年獲得全球39.59%的人工智能專利授權(quán)，歐盟成員國和英國共獲得7.56%的專利授權(quán)數(shù)量?？梢姡瑲W盟人工智能技術(shù)的發(fā)展相對(duì)落后于中美兩國。
面對(duì)數(shù)字技術(shù)發(fā)展的劣勢(shì)局面，歐盟建構(gòu)出“技術(shù)主權(quán)”概念，旨在發(fā)揮其監(jiān)管性權(quán)力，建立單一市場中的監(jiān)管機(jī)制，既可整合歐盟內(nèi)部的數(shù)字技術(shù)發(fā)展資源，又可引領(lǐng)相關(guān)技術(shù)國際標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，以行使歐盟的規(guī)范性權(quán)力。2021年4月，歐盟委員會(huì)公布了《人工智能法》提案，旨在構(gòu)建可信賴的人工智能法律框架與信任生態(tài)系統(tǒng)，確保歐盟公民能受益于根據(jù)歐盟價(jià)值觀、基本權(quán)利和原則而開發(fā)和運(yùn)行的新技術(shù)。作為全球首個(gè)推進(jìn)人工智能相關(guān)立法的區(qū)域，歐盟期望掌控全球技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球?qū)用娴募夹g(shù)領(lǐng)導(dǎo)地位。
（二）數(shù)字技術(shù)的政治化、安全化與歐盟的安全威脅認(rèn)知建構(gòu)
數(shù)字時(shí)代國際競爭的一大特征是數(shù)字技術(shù)的政治化與安全化。數(shù)字技術(shù)的政治化指的是在技術(shù)的相關(guān)議題中引入政治議題與政治考量，以地緣政治、模式差異等話語闡述數(shù)字技術(shù)發(fā)展，以技術(shù)脫鉤政策阻撓后發(fā)國家的技術(shù)追趕。借鑒哥本哈根學(xué)派的分類，數(shù)字技術(shù)政治化可分為三種表現(xiàn)形式。
其一，數(shù)字技術(shù)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響愈發(fā)受到民眾關(guān)注，數(shù)字技術(shù)治理與公民數(shù)字權(quán)利保護(hù)成為重要的政治議題。歐盟在數(shù)字化發(fā)展中引入政治化進(jìn)程，將數(shù)字議題上升為“成敗攸關(guān)”（Make-or-break Issue）的政治議題，提出“數(shù)字主權(quán)”概念事關(guān)歐盟的戰(zhàn)略利益。
其二，歐盟一方面通過制定數(shù)字技術(shù)政策，對(duì)技術(shù)研發(fā)實(shí)施干預(yù)；另一方面將數(shù)字技術(shù)發(fā)展與政治議題掛鉤，凸顯政府角色的重要性。具體而言，歐盟加大數(shù)字技術(shù)研發(fā)投入，以“數(shù)字歐洲計(jì)劃”（Digital Europe Programme）為依托，在2022年底之前投資13.8億歐元用于發(fā)展人工智能、云計(jì)算、量子通信等數(shù)字技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施，以及普及推廣數(shù)字技術(shù)應(yīng)用。歐盟委員會(huì)認(rèn)為，該計(jì)劃是強(qiáng)化歐盟“技術(shù)主權(quán)”的重要途徑，將數(shù)字技術(shù)發(fā)展與歐盟公民福利、公共管理等政治議題掛鉤，推動(dòng)數(shù)字技術(shù)的政治化進(jìn)程。
其三，歐盟在國際層面搭建數(shù)字技術(shù)聯(lián)盟與相關(guān)治理機(jī)制，尋求在國際技術(shù)競爭中掌握主導(dǎo)權(quán)。例如，歐盟與美國成立“貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)”（EU-US Trade and Technology Council, TTC）,下設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)工作組負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)美歐關(guān)鍵技術(shù)與新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，推動(dòng)符合雙方價(jià)值觀的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)與落地。值得關(guān)注的是，該委員會(huì)是歐盟搭建國際技術(shù)聯(lián)盟的重要嘗試，體現(xiàn)出數(shù)字技術(shù)的政治化趨勢(shì)。
安全化是政治化的一種極端表現(xiàn)形式。數(shù)字技術(shù)的安全化可被界定為政府將數(shù)字技術(shù)議題由一般政治范疇上升為國家安全范疇，以緊急措施等非常規(guī)方式來應(yīng)對(duì)相關(guān)安全威脅。數(shù)字時(shí)代主權(quán)國家遭受“生存性威脅”的可能性較低，而面臨的“安全威脅”卻日趨多樣化。數(shù)字技術(shù)的發(fā)展重塑國家對(duì)安全威脅的認(rèn)知。2013年，美國“棱鏡”監(jiān)聽項(xiàng)目被愛德華·斯諾登（Edward Snowden）曝光，微軟、雅虎、谷歌、臉書和優(yōu)兔等互聯(lián)網(wǎng)龍頭企業(yè)均參與其中，向美國國家安全局提供用戶個(gè)人信息并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。美國政府利用其互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的市場壟斷地位，搭建跨國的情報(bào)搜集與監(jiān)聽網(wǎng)絡(luò)，由此改變了歐盟對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的認(rèn)知，數(shù)據(jù)安全保護(hù)上升為重要的國家安全議題，“數(shù)據(jù)主權(quán)”概念逐漸被納入歐盟數(shù)字治理之中。歐洲法院先后裁決美歐間跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的《安全港協(xié)議》（Safe Harbour Framework）與《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield Framework）無效，認(rèn)為美國政府對(duì)傳輸至其境內(nèi)的個(gè)人數(shù)據(jù)無法提供與歐盟“基本等同”的保護(hù)，難以滿足《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）第46條對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)安全保障措施與有效法律補(bǔ)救措施的規(guī)定。
在數(shù)字技術(shù)的安全化進(jìn)程中，歐盟通過對(duì)數(shù)字議題相關(guān)安全話語的建構(gòu)，塑造來自他國的安全威脅，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字單一市場的保護(hù)。2020年1月，歐盟委員會(huì)發(fā)布《在歐盟確保5G的安全部署——實(shí)施歐盟工具箱》文件，要求成員國評(píng)估5G供應(yīng)商所帶來的安全風(fēng)險(xiǎn)，包括供應(yīng)商總部的位置以及其所受到的監(jiān)管規(guī)則的約束等非技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，歐盟將安全化進(jìn)程引入5G技術(shù)發(fā)展中，把來自特定母國的5G供應(yīng)商建構(gòu)為“威脅代理”,以維護(hù)“技術(shù)主權(quán)”的名義將民眾確立為安全威脅的“指射對(duì)象”,將特定5G供應(yīng)商排除在市場之外，并依托單一市場提升歐盟的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化水平與數(shù)字競爭力。
概言之，數(shù)字技術(shù)呈現(xiàn)政治化與安全化趨勢(shì)，在一定程度上重塑了歐盟在數(shù)字空間中的安全威脅認(rèn)知，數(shù)據(jù)安全與技術(shù)自主上升為重要的政治安全議題。歐盟在數(shù)字技術(shù)發(fā)展中引入政治化與安全化工具，在安全話語中建構(gòu)“外部威脅代理”,以確立自身在數(shù)字技術(shù)治理中的政治權(quán)威，并為歐盟內(nèi)部與國際層面的數(shù)字技術(shù)政策賦予合法性，進(jìn)而將非常規(guī)的行政干預(yù)措施合理化。由于安全概念與主權(quán)原則緊密相連，主權(quán)可被視為一種安全化的工具。歐盟對(duì)“數(shù)據(jù)主權(quán)”“技術(shù)主權(quán)”和“數(shù)字主權(quán)”概念的建構(gòu)，既是對(duì)數(shù)字技術(shù)政治化與安全化趨勢(shì)的回應(yīng)，又反映出其對(duì)數(shù)字空間中安全威脅的認(rèn)知。
（三）新冠肺炎疫情下對(duì)自主性的反思與歐盟的地緣政治考量
新冠肺炎疫情促使歐盟在數(shù)字治理與數(shù)字技術(shù)發(fā)展中尋求更多的自主性，建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”概念并推出相關(guān)政策實(shí)踐。疫情所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)也間接強(qiáng)化了民眾的主權(quán)意識(shí)，為“數(shù)字主權(quán)”概念相關(guān)政治話語的傳播培育了土壤。在新冠肺炎疫情沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的情況下，歐盟成員國也曾經(jīng)歷防疫物資與汽車芯片短缺的困境。作為“歐盟主權(quán)”概念的首創(chuàng)者，法國總統(tǒng)馬克龍?jiān)谝咔槠陂g訪問國內(nèi)口罩制造工廠時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“通過提高口罩產(chǎn)能來重建國家主權(quán)以及歐盟主權(quán)”。在他看來，新冠肺炎疫情會(huì)給法國和歐盟提供一個(gè)強(qiáng)化自身“主權(quán)”的機(jī)會(huì)，促使歐盟加大對(duì)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的投資力度以擺脫對(duì)中國的過度依賴。此外，新冠肺炎疫情還進(jìn)一步推動(dòng)各國的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，民眾的工作與生活方式都與互聯(lián)網(wǎng)緊密相連，歐洲社會(huì)愈發(fā)依賴于大型數(shù)字平臺(tái)所提供的數(shù)字服務(wù)。例如，疫情直接推動(dòng)了歐盟信息和通信技術(shù)的普及與數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用，歐盟的數(shù)字技術(shù)采用率由疫情前的81%躍升至95%。不過，較高的數(shù)字技術(shù)采用率背后是歐盟民眾對(duì)美國通信應(yīng)用軟件的較高依賴度。在疫情期間，超半數(shù)歐盟成員國民眾首選的通信軟件為WhatsApp, 緊隨其后的是Zoom與Skype, 而這三款軟件均由美國公司掌控。新冠肺炎疫情雖然加速了歐盟的數(shù)字化發(fā)展，但也加深了對(duì)美國數(shù)字企業(yè)的依賴。
簡言之，新冠肺炎疫情成為歐盟反思經(jīng)濟(jì)與技術(shù)自主性、推進(jìn)“數(shù)字主權(quán)”概念建構(gòu)的一大動(dòng)因。歐盟重新審視自己與他國的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系，認(rèn)為對(duì)他國的非對(duì)稱依賴已對(duì)自身安全與發(fā)展構(gòu)成威脅。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表兼歐委會(huì)副主席何塞普·博雷利（Josep Borrell）指出，新冠肺炎疫情讓歐洲重新審視自身的位置與角色，重新認(rèn)識(shí)市場開放性與相互依賴關(guān)系之間的張力，以及主權(quán)與安全之間的聯(lián)系，歐洲需關(guān)注自身的自主性、主權(quán)以及在世界地緣政治中的定位等核心問題?？梢姡鹿诜窝滓咔榧铀倭藲W盟向地緣政治與大國權(quán)力博弈的轉(zhuǎn)向。歐委會(huì)主席馮德萊恩在2019年歐洲議會(huì)演講中將新一屆歐委會(huì)稱為“地緣政治委員會(huì)”（Geopolitical Commission）,歐洲的“地緣政治”目標(biāo)包括：多邊主義、公平開放的貿(mào)易、全球推廣歐盟標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)主權(quán)與防務(wù)自主等內(nèi)容，數(shù)據(jù)與數(shù)字技術(shù)等數(shù)字治理領(lǐng)域的主導(dǎo)權(quán)競爭是歐盟“地緣政治委員會(huì)”關(guān)注的重點(diǎn)。
地緣政治考量成為歐委會(huì)推進(jìn)“主權(quán)”概念建構(gòu)的重要驅(qū)動(dòng)力。歐洲對(duì)外關(guān)系委員會(huì)曾建議歐盟要建構(gòu)“戰(zhàn)略主權(quán)”概念，學(xué)習(xí)像一支地緣政治力量那樣思考。具體到數(shù)字治理層面，歐盟對(duì)“技術(shù)主權(quán)”概念的建構(gòu)便體現(xiàn)出地緣政治博弈色彩。歐盟的“技術(shù)主權(quán)”概念包含對(duì)關(guān)鍵技術(shù)與基礎(chǔ)設(shè)施的掌控力和技術(shù)研發(fā)能力兩個(gè)維度。在數(shù)字時(shí)代的國際競爭中，技術(shù)成為影響行為體國際競爭力的關(guān)鍵因素。歐盟的數(shù)字企業(yè)尚缺乏必要的資金、技術(shù)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)來與中美兩國的數(shù)字龍頭企業(yè)抗衡。因此，歐盟建構(gòu)“技術(shù)主權(quán)”的首要著力點(diǎn)是降低對(duì)外部的技術(shù)依賴，提升自身數(shù)字企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力，進(jìn)而爭奪數(shù)字時(shí)代尖端技術(shù)的優(yōu)勢(shì)地位?？梢?，歐盟已將數(shù)字技術(shù)發(fā)展與地緣政治考量關(guān)聯(lián)起來，地緣政治考量是歐盟推進(jìn)“技術(shù)主權(quán)”概念建構(gòu)、提升自身在數(shù)字產(chǎn)業(yè)中的主導(dǎo)權(quán)與國際競爭力的重要驅(qū)動(dòng)因素。
歐盟“地緣政治委員會(huì)”還進(jìn)一步推動(dòng)歐盟競爭政策的轉(zhuǎn)向。在歐洲一體化進(jìn)程中，競爭政策是維護(hù)單一市場公平競爭的基石。歐盟法規(guī)定成員國不得利用公共財(cái)政資源對(duì)本國企業(yè)實(shí)施援助，以抑制政府對(duì)市場競爭行為的干涉，避免國家援助扭曲歐盟單一市場。不過，上述競爭政策只能約束歐盟成員國的國家補(bǔ)貼行為，無法監(jiān)管其他國家對(duì)企業(yè)的援助與支持，反而使得歐洲本土企業(yè)在國際競爭中處于劣勢(shì)地位。鑒于此，歐盟委員會(huì)于2021年5月5日發(fā)布《關(guān)于扭曲境內(nèi)市場的外國補(bǔ)貼條例草案》。該草案規(guī)定歐委會(huì)有權(quán)調(diào)查單一市場上的外國補(bǔ)貼情況，歐洲本土企業(yè)并購的參與方若獲得一定金額的外國補(bǔ)貼須進(jìn)行申報(bào)，參與歐盟的公共采購達(dá)一定金額的投標(biāo)者也須申報(bào)其接受外國政府補(bǔ)貼的情況。借此，歐盟進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)外國資本與外國補(bǔ)貼的審查與監(jiān)管。值得關(guān)注的是，歐盟在制定競爭政策時(shí)，多強(qiáng)調(diào)對(duì)公平競爭環(huán)境的維護(hù)以及對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，嚴(yán)苛的反壟斷與反補(bǔ)貼政策有助于推進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)一體化，但卻不利于培養(yǎng)歐盟自己的“冠軍企業(yè)”。
在數(shù)字時(shí)代大國競爭的背景下，歐盟愈發(fā)重視自身的地緣政治權(quán)力，歐盟競爭政策的關(guān)注點(diǎn)也由消費(fèi)者權(quán)益保障轉(zhuǎn)向歐盟整體國際競爭力提升，具體表現(xiàn)為放寬對(duì)成員國實(shí)施政府補(bǔ)貼的限制。2021年11月18日，歐盟委員會(huì)表示將致力于調(diào)整競爭政策，允許成員國政府提供補(bǔ)貼來支持生態(tài)和數(shù)字轉(zhuǎn)型，并在某些情況下允許政府對(duì)芯片行業(yè)發(fā)展提供援助?？梢?，歐盟正在嘗試運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策工具，維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)利益并實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)。鑒于歐盟仍將自身視為規(guī)范性力量，圍繞“數(shù)字主權(quán)”概念的政治話語建構(gòu)可以為歐盟競爭政策的調(diào)整與地緣政治訴求賦予正當(dāng)性。
4 數(shù)字時(shí)代歐盟推動(dòng)主權(quán)概念回歸所面臨的挑戰(zhàn)
對(duì)數(shù)據(jù)、數(shù)字技術(shù)與數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的掌控是一國數(shù)字權(quán)力的重要組成部分，歐盟在建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”時(shí)強(qiáng)調(diào)在數(shù)字空間中維護(hù)“數(shù)據(jù)主權(quán)”與“技術(shù)主權(quán)”,反映出自身的數(shù)字權(quán)力訴求。不過，歐盟“數(shù)字主權(quán)”的發(fā)展面臨內(nèi)憂外患，一方面歐盟對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的概念建構(gòu)存在內(nèi)生性困惑，引發(fā)成員國內(nèi)部分歧；另一方面來自美國的外部壓力致使歐盟“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策實(shí)踐的遲滯。此外，曾以維護(hù)自由、公平、開放市場環(huán)境自居的歐盟，如今卻致力于推動(dòng)“主權(quán)”概念在數(shù)字時(shí)代的回歸，導(dǎo)致權(quán)力邏輯與市場邏輯之間形成張力，一定程度上阻礙了歐盟自身的數(shù)字能力建設(shè)。
（一）內(nèi)部分歧與“數(shù)字主權(quán)”概念的內(nèi)生性困惑
由于歐盟尚未針對(duì)“數(shù)字主權(quán)”給出明確的官方定義，歐盟“數(shù)字主權(quán)”的概念建構(gòu)與政策實(shí)踐存在三重內(nèi)生性困惑。
其一，歐盟聲稱自身擁有“數(shù)字主權(quán)”,但作為區(qū)域性國際組織在數(shù)字治理中所擁有的權(quán)力有限，無法與“主權(quán)”概念相適配。歐盟雖擁有成員國轉(zhuǎn)讓的部分主權(quán)權(quán)力，但本質(zhì)上并非主權(quán)實(shí)體，也不會(huì)發(fā)展為成員國之上的主權(quán)行為體。加之，歐盟尚不具備嚴(yán)格意義上的最高權(quán)威，多層復(fù)合的決策制度一定程度上削弱了歐盟在協(xié)調(diào)和推進(jìn)域內(nèi)政策過程中的權(quán)威性與有效性。
其二，歐盟民眾對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的認(rèn)知存在差異，歐盟圍繞“數(shù)字主權(quán)”的政治話語建構(gòu)在民眾中形成“主權(quán)困惑”。一項(xiàng)有關(guān)“歐盟主權(quán)”的民意調(diào)查顯示，歐盟民眾中有49%的受訪者否認(rèn)“歐盟主權(quán)”的存在，甚至有42%的受訪者表示“主權(quán)”與“歐洲”兩個(gè)概念并不適配，認(rèn)為“主權(quán)”屬國家范疇而非區(qū)域性概念。在數(shù)字技術(shù)安全化進(jìn)程中，歐盟公民是需要被保護(hù)的“指射對(duì)象”,而歐盟領(lǐng)導(dǎo)層圍繞“技術(shù)主權(quán)”與“數(shù)字主權(quán)”的政治話語尚未被“指射對(duì)象”所接納?？梢?，歐盟將“主權(quán)”概念作為安全化工具引入數(shù)字治理的嘗試并不成功。此外，隨著英國于2020年1月31日正式脫歐，歐洲一體化進(jìn)程受挫，一些成員國內(nèi)部也出現(xiàn)“歐洲懷疑論”,主張奪回控制權(quán)與捍衛(wèi)國家主權(quán)，反對(duì)一體化向縱深方向發(fā)展。在此背景下，歐盟對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的建構(gòu)易被疑歐主義者利用，觸發(fā)成員國民眾對(duì)國家主權(quán)的逆向訴求，使歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念背離推進(jìn)歐洲數(shù)字一體化的初衷。
其三，歐盟“數(shù)字主權(quán)”的發(fā)展因成員國內(nèi)部分歧而受阻。例如，成員國未能在數(shù)字服務(wù)稅征收方面達(dá)成一致，致使歐盟數(shù)字服務(wù)稅在議程設(shè)置環(huán)節(jié)擱淺。歐盟內(nèi)部的協(xié)調(diào)困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是歐盟“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策實(shí)踐依賴法國和德國兩個(gè)大國來推進(jìn)，法德軸心是歐盟“數(shù)字主權(quán)”建構(gòu)的加速器，但兩國均在歐盟“數(shù)字主權(quán)”中融入自身的國家利益考量。法國總統(tǒng)馬克龍作為“歐盟主權(quán)”概念的首創(chuàng)者，旨在通過維護(hù)“歐盟主權(quán)”來保護(hù)法國在數(shù)字時(shí)代的國家主權(quán)，依靠歐盟實(shí)現(xiàn)自身戰(zhàn)略自主。另外，德國與法國攜手發(fā)起的Gaia-X云計(jì)劃納入雙方各11個(gè)數(shù)字企業(yè)為創(chuàng)始成員，既體現(xiàn)出兩國在歐盟數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的優(yōu)勢(shì)地位，又從側(cè)面反映出兩國政府依靠歐盟整合數(shù)字市場、培育本土數(shù)字龍頭企業(yè)的意圖。
二是以愛爾蘭和波蘭為代表的成員國在數(shù)字治理中具有不同的利益訴求。愛爾蘭因在歐盟單一市場內(nèi)擁有較低的企業(yè)稅率，而倍受大型跨國數(shù)字企業(yè)的青睞，成為谷歌、臉書與推特等數(shù)字巨頭企業(yè)的歐洲總部所在地。歐盟層面的數(shù)字服務(wù)稅征收將使得愛爾蘭對(duì)跨國數(shù)字企業(yè)的稅收縮水，因此，愛爾蘭對(duì)2018年歐盟數(shù)字服務(wù)稅征收提案投出反對(duì)票。此外，歐盟雖通過出臺(tái)《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》加強(qiáng)在數(shù)字領(lǐng)域的監(jiān)管性權(quán)力，但成員國政府執(zhí)行不力在一定程度上降低了監(jiān)管的有效性。愛爾蘭數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)就存在數(shù)據(jù)保護(hù)措施執(zhí)行緩慢與監(jiān)管停滯等問題，其在GDPR生效一年半之后才發(fā)布首個(gè)針對(duì)跨境數(shù)據(jù)的裁決，并積壓了二十多起相關(guān)案件未受理。波蘭則直接挑戰(zhàn)了歐盟的治理權(quán)威與歐洲一體化的法律基石。波蘭憲法法院于2021年10月7日裁定部分歐盟法規(guī)不符合波蘭憲法，且波蘭國內(nèi)法律優(yōu)先于歐盟法，該裁決對(duì)歐盟法的至高無上性與優(yōu)先性構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，隨后歐盟委員會(huì)于2021年12月23日就波蘭違反歐盟法啟動(dòng)“違規(guī)審查程序”（Infringement Procedure）。波蘭總理馬特烏什·莫拉維茨基（Mateusz Morawiecki）指責(zé)歐盟愈發(fā)向“官僚集權(quán)主義”趨勢(shì)發(fā)展，波蘭司法部副部長塞巴斯蒂安·卡萊塔（Sebastian Kaleta）則表示，歐盟此舉是對(duì)波蘭國家主權(quán)的攻擊。由此可見，一些成員國政府利用國家主義的回潮傾向，對(duì)沖歐盟在數(shù)字時(shí)代推進(jìn)一體化的嘗試。歐盟將“主權(quán)”概念納入數(shù)字治理之中，可能會(huì)使部分成員國以國家主權(quán)為依據(jù)，阻撓歐盟層面的數(shù)字一體化進(jìn)程。
鑒于此，歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念更像是一個(gè)自相矛盾的政治工具：一方面歐盟通過主權(quán)話語強(qiáng)化自身在數(shù)字治理中的合法性、有效性與自主性，從議程設(shè)定、決策制定與偏好塑造三個(gè)維度推進(jìn)“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策實(shí)踐；另一方面歐盟將“主權(quán)”概念引入主流政治話語體系中，又會(huì)激發(fā)成員國對(duì)國家主權(quán)的訴求，反而不利于歐盟共同數(shù)字政策的落地。
（二）外部壓力與“數(shù)字主權(quán)”政策實(shí)踐的遲滯
歐盟在“數(shù)字主權(quán)”建構(gòu)過程中，注重運(yùn)用“主權(quán)”概念的對(duì)外維度，強(qiáng)調(diào)自身在數(shù)字治理中的自主性，以抗衡外部行為體的干涉，但也使得歐盟“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策面臨更大的外部壓力。
一方面，美國大型數(shù)字企業(yè)作為歐盟《數(shù)字服務(wù)法》和《數(shù)字市場法》等數(shù)字治理立法中的主要監(jiān)管對(duì)象，對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)展開大量游說工作。2020年，美國五大數(shù)字巨頭企業(yè)谷歌、亞馬遜、微軟、臉書和蘋果共投入1900萬歐元用于歐盟的游說活動(dòng)，其中谷歌以575萬歐元的游說預(yù)算居榜首，這一金額是其2014年預(yù)算的4.5倍，而臉書以550萬歐元、微軟以525萬歐元分列二三位。同一年，上述企業(yè)還多次游說“歐洲議會(huì)議員”（Members of the European Parliament, MEPs）,其中48%的議員公布了其參加的游說會(huì)議，谷歌組織了50場，臉書組織了40場，微軟組織了28場，游說會(huì)議主要涵蓋《數(shù)字服務(wù)法》和人工智能等數(shù)字治理議題。與此同時(shí)，在歐盟美國商會(huì)（American Chamber of Commerce to the European Union, AmCham EU）與歐盟委員會(huì)舉行的雙邊高級(jí)別會(huì)議中，有四分之一的會(huì)議涉及數(shù)字單一市場議題。由于相關(guān)游說活動(dòng)以影響政策制定為目的，且游說集團(tuán)在歐盟決策機(jī)制中處于重要地位，美國數(shù)字巨頭企業(yè)對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)展開的全方位游說，一定程度上遲滯了歐盟“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策的制定進(jìn)程。
另一方面，美國政府在數(shù)字權(quán)力的三個(gè)維度中，對(duì)歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策實(shí)踐形成全面牽制。首先，就數(shù)字治理的議程設(shè)置而言，美國通過單邊報(bào)復(fù)性關(guān)稅威脅與全球最低企業(yè)稅率的國際議程設(shè)置，實(shí)現(xiàn)對(duì)歐盟數(shù)字服務(wù)稅議程的替代，成功掌握了議程設(shè)置的主導(dǎo)權(quán)。其次，美國政府憑借本土數(shù)字巨頭企業(yè)的市場壟斷地位，在數(shù)字治理的決策制定過程中擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力。歐盟在打造自己的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時(shí)難以排除美國企業(yè)的影響，其在數(shù)字治理中的自主性具有一定局限性。最后，歐盟引以為傲的“布魯塞爾效應(yīng)”與偏好塑造權(quán)在數(shù)字時(shí)代也受到美國的牽制。拜登政府上臺(tái)后，美歐貿(mào)易與技術(shù)理事會(huì)（TTC）下設(shè)“數(shù)據(jù)治理與技術(shù)平臺(tái)工作組”（Data Governance and Technology Platforms Working Group）,協(xié)調(diào)雙方的數(shù)字監(jiān)管措施。美國政府不希望歐盟以反壟斷規(guī)則和隱私保護(hù)法規(guī)來削弱美國數(shù)字平臺(tái)在全球的競爭優(yōu)勢(shì)。在2021年9月29日召開的美歐首次TTC會(huì)議中，歐盟試圖圍繞《數(shù)字市場法》和《數(shù)字服務(wù)法》兩部立法草案尋求美歐在數(shù)字監(jiān)管方面的協(xié)調(diào)一致性，但均遭到美國的強(qiáng)烈反對(duì)。由此可見，歐盟以監(jiān)管性權(quán)力建構(gòu)“數(shù)字主權(quán)”的嘗試受到美國牽制，后者通過建立雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制，阻撓歐盟單方面對(duì)全球數(shù)字治理偏好的塑造。換言之，美國政府以美歐聯(lián)合的方式，制衡歐盟在全球數(shù)字治理立法中的影響力，期望在符合美國國家利益的前提下，由美歐雙方共同引領(lǐng)全球數(shù)字治理的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定與模式推廣。因此，歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策的落地面臨來自美國的外在壓力。
（三）監(jiān)管性權(quán)力與技術(shù)發(fā)展之間的張力
從數(shù)字服務(wù)稅到Gaia-X云計(jì)劃再到數(shù)字治理立法，歐盟“數(shù)字主權(quán)”相關(guān)政策實(shí)踐仍恪守監(jiān)管性權(quán)力的邏輯，即依靠自身龐大的數(shù)字單一市場，規(guī)制與塑造跨國數(shù)字企業(yè)的合規(guī)偏好與他國的數(shù)字治理偏好。在“數(shù)字主權(quán)”框架下，歐盟謀求確立自身在全球數(shù)字治理中的權(quán)威，但維系這一權(quán)威仍需以相應(yīng)的數(shù)字實(shí)力為基礎(chǔ)，并提升數(shù)字治理政策的有效性。但是，監(jiān)管性權(quán)力無法直接促進(jìn)技術(shù)發(fā)展，過度的市場監(jiān)管甚至?xí)?duì)技術(shù)創(chuàng)新形成反作用力。監(jiān)管性權(quán)力與技術(shù)發(fā)展之間的張力有兩種表現(xiàn)形式。
一是強(qiáng)化市場監(jiān)管與培育技術(shù)創(chuàng)新主體之間的張力。較少的政府監(jiān)管一定程度上有助于釋放創(chuàng)新活力。技術(shù)的快速發(fā)展需要突破主權(quán)邊界性的限制，互聯(lián)網(wǎng)去中心化、去等級(jí)化的發(fā)展便是例證。歐盟的市場監(jiān)管性權(quán)力從兩個(gè)方面阻礙其對(duì)技術(shù)創(chuàng)新主體的培育：一方面，對(duì)數(shù)字市場的過度規(guī)制與監(jiān)管，增加了數(shù)字企業(yè)的合規(guī)成本與合規(guī)壓力，無形中提高了初創(chuàng)企業(yè)進(jìn)入歐盟單一數(shù)字市場的門檻，壓縮了中小企業(yè)成長和創(chuàng)新的空間，不利于歐盟培育和孵化本土數(shù)字企業(yè)。缺乏本土數(shù)字企業(yè)的加持，歐盟難以僅僅依靠全球領(lǐng)先的監(jiān)管法規(guī)來贏得國際數(shù)字競爭。另一方面，歐盟針對(duì)數(shù)字平臺(tái)設(shè)立的反壟斷規(guī)則，監(jiān)管范圍將覆蓋歐洲本土大型數(shù)字企業(yè)，嚴(yán)苛的監(jiān)管不利于歐盟數(shù)字冠軍企業(yè)拓展自己的業(yè)務(wù)。歐盟所引以為傲的監(jiān)管性權(quán)力不利于其尋求全球數(shù)字治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位，無法直接幫助其實(shí)現(xiàn)“數(shù)字主權(quán)”目標(biāo)。
二是權(quán)力政治邏輯與自由開放市場邏輯之間的張力。當(dāng)自由開放市場邏輯占上風(fēng)時(shí)，企業(yè)在技術(shù)發(fā)展與供應(yīng)商選擇中較少考量政治與安全風(fēng)險(xiǎn)，更多遵循市場最優(yōu)原則；而當(dāng)權(quán)力政治邏輯處于上風(fēng)時(shí)，企業(yè)對(duì)供應(yīng)鏈中合作伙伴的政治與安全風(fēng)險(xiǎn)較為敏感，會(huì)在行政命令的干預(yù)下，以增加經(jīng)濟(jì)成本的方式來滿足政府的合規(guī)要求。歐盟在“數(shù)字主權(quán)”建構(gòu)過程中強(qiáng)調(diào)數(shù)字技術(shù)的自主可控，推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)技術(shù)供應(yīng)商的多元化，避免對(duì)單一供應(yīng)商形成過高依賴。但歐洲本土企業(yè)在削減對(duì)某一供應(yīng)商的依賴程度時(shí)，往往需要花費(fèi)較高的替換成本。因?yàn)槠髽I(yè)對(duì)技術(shù)供應(yīng)商的選取多遵循市場邏輯，優(yōu)先考慮相關(guān)產(chǎn)品的性價(jià)比，不以供應(yīng)商的母國為主要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)替換掉特定供應(yīng)商的做法則是遵循政治的邏輯，違背市場的邏輯，因而要付出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。
面對(duì)數(shù)字時(shí)代的大國競爭，歐盟在數(shù)字治理中愈發(fā)偏向于權(quán)力政治邏輯，大力推進(jìn)數(shù)字技術(shù)研發(fā)的投入，打造屬于歐盟的替代性方案，以提升歐盟在數(shù)字領(lǐng)域的國際競爭力。但Gaia-X云計(jì)劃作為遵循權(quán)力政治邏輯而建立起的歐盟數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施替代方案，在實(shí)踐層面難以完全脫離開放市場邏輯。隨著美國大型數(shù)字企業(yè)的加入，Gaia-X云計(jì)劃已不再僅是歐盟擁有“數(shù)字主權(quán)”的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施。歐盟所致力于建立的數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)，也無法直接提升歐盟的數(shù)字技術(shù)能力。概言之，歐盟很難在短期內(nèi)獲得數(shù)字技術(shù)的自主性以及實(shí)現(xiàn)技術(shù)生態(tài)的擴(kuò)張，權(quán)力政治邏輯與開放市場邏輯之間的張力，一定程度上阻礙了歐盟“數(shù)字主權(quán)”政策實(shí)踐的發(fā)展。
5 結(jié)語
在數(shù)字時(shí)代，“主權(quán)”概念加速回歸到數(shù)字治理之中，涌現(xiàn)出“數(shù)字主權(quán)”“數(shù)據(jù)主權(quán)”和“技術(shù)主權(quán)”等新的“主權(quán)”概念。歐盟雖然在政策文件中頻繁使用“數(shù)字主權(quán)”一詞，卻不對(duì)該概念的內(nèi)涵與外延給出明確的官方定義。本文認(rèn)為，歐盟注重對(duì)“數(shù)字主權(quán)”的使用而規(guī)避對(duì)概念的嚴(yán)格界定，有兩點(diǎn)考量：一是歐盟雖然擁有成員國轉(zhuǎn)讓的部分主權(quán)權(quán)力，但尚未成為主權(quán)行為體，明確界定歐盟“數(shù)字主權(quán)”概念范疇恐引起成員國的逆向主權(quán)訴求，不利于歐洲一體化的發(fā)展；二是歐盟對(duì)“數(shù)字主權(quán)”概念的模糊處理不失為一種策略選擇，便于在推行相關(guān)數(shù)字政策時(shí)靈活使用該概念?！爸鳈?quán)”概念所承載的意義與價(jià)值可以幫助歐盟提升自身在數(shù)字治理中的合法性、有效性與自主性，助推歐盟參與圍繞議程設(shè)置權(quán)、決策制定權(quán)與偏好塑造權(quán)展開的大國數(shù)字競爭。
歐盟在數(shù)字治理中引入“主權(quán)”概念，本質(zhì)上是以保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)和歐盟價(jià)值觀為核心，確立歐盟在數(shù)字治理中的政治權(quán)威與主導(dǎo)權(quán)。一方面，歐盟將“主權(quán)”概念作為一種排他性的政策工具來參與大國數(shù)字競爭，抗衡美國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)中的非對(duì)稱優(yōu)勢(shì)與全球數(shù)字產(chǎn)業(yè)中的結(jié)構(gòu)性權(quán)力；另一方面，歐盟通過“主權(quán)”概念來加強(qiáng)其數(shù)字治理政策中的保護(hù)主義傾向，應(yīng)對(duì)中國在數(shù)字技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域給歐盟帶來的競爭壓力。歐盟當(dāng)前面臨的最嚴(yán)峻挑戰(zhàn)便是失去了數(shù)字領(lǐng)域的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，尚未出現(xiàn)能與美國、中國數(shù)字巨頭企業(yè)比肩的歐洲本土數(shù)字企業(yè)。歐盟在數(shù)字領(lǐng)域的創(chuàng)新型企業(yè)也因被納入由美國引領(lǐng)的全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈之中，而無法擁有絕對(duì)的自主性。規(guī)范性權(quán)力與監(jiān)管性權(quán)力固然是歐盟參與國際競爭的優(yōu)勢(shì)所在，但過度的市場監(jiān)管不利于歐洲本土數(shù)字企業(yè)的發(fā)展。在缺乏必要的技術(shù)實(shí)力支撐時(shí)，歐盟難以成為數(shù)字時(shí)代國際競爭的贏家，其對(duì)“主權(quán)”概念排他性與保護(hù)主義維度的強(qiáng)調(diào)，或?qū)⒎词蓺W盟數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。