作者｜賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問(wèn)，浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
近日，在青年人失業(yè)率高企，同時(shí)考公、考編、考研熱持續(xù)不退的背景下，公務(wù)員、事業(yè)編制縮編的新聞成了人們關(guān)注的熱點(diǎn)。
一則人口小縣的機(jī)構(gòu)編制改革試點(diǎn)卻引起廣泛關(guān)注——湖南省湘西州古丈縣以“優(yōu)化政務(wù)服務(wù)效能，減輕財(cái)政供養(yǎng)壓力”為目標(biāo)啟動(dòng)機(jī)構(gòu)改革。古丈縣是湖南省人口最少的縣，只有14.3萬(wàn)人口，GDP總量?jī)H為35億元。
古丈縣并非孤例。過(guò)去幾年來(lái)，山西省婁煩、河曲、榆社等人口小縣已經(jīng)先行一步，它們不僅撤并精簡(jiǎn)了多個(gè)行政部門，還縮減了部分事業(yè)單位的編制，有的縣編制縮減數(shù)量超過(guò)了一千個(gè)。另外，安徽省也從2023年開(kāi)始，在全省范圍內(nèi)選擇了4個(gè)常住人口較少的縣（區(qū)）開(kāi)展人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)。
8月21日出版的最新一期《財(cái)新》周刊的封面報(bào)道《怎樣消化地方債》披露了一個(gè)消息。中央銀行及金融機(jī)構(gòu)將參與一攬子化債，其中包括安排特殊再融資債券大約1.5萬(wàn)億元，但獲得特殊再融資債券額度較多的某個(gè)西南部省份需要付出一些代價(jià)，其中包括將公務(wù)員縮編20%。
機(jī)構(gòu)改革幾乎年年都在喊，但財(cái)政供養(yǎng)人員的數(shù)量卻一直在增長(zhǎng)。這次真的會(huì)有所不同嗎？
某些地區(qū)官民比過(guò)高，長(zhǎng)期看不可持續(xù)
2023年3月份，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，決定“中央國(guó)家機(jī)關(guān)各部門人員編制統(tǒng)一按照5%的比例進(jìn)行精減”。
這是中國(guó)機(jī)構(gòu)改革歷史上首次明確提出要縮減公務(wù)員規(guī)模，并且同時(shí)給出了具體指標(biāo)，指向性意義非常清晰。待中央一級(jí)機(jī)構(gòu)改革措施落地后，地方各級(jí)肯定都要跟進(jìn)。
當(dāng)然，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人口結(jié)構(gòu)不一樣，在機(jī)構(gòu)改革的緊迫性、具體措施和實(shí)際影響等方面應(yīng)該都會(huì)有所差別。在這個(gè)意義上，人口小縣的縮編試點(diǎn)和“西南某省”的縮編傳聞，起到了很好的風(fēng)向標(biāo)作用。
從最一般的層面來(lái)說(shuō)，公務(wù)員（政府雇員）編制的數(shù)量取決于他們承擔(dān)的公共事務(wù)的多少，后者最直觀的一個(gè)衡量因素是人口。在理論上，某個(gè)地區(qū)公務(wù)員的編制數(shù)量，應(yīng)該建立起與該地區(qū)常住人口之間的強(qiáng)相關(guān)性。
這也就意味著，在中國(guó)長(zhǎng)期人口增長(zhǎng)出現(xiàn)了從升到降的逆轉(zhuǎn)的情況下，公務(wù)員縮編本來(lái)就會(huì)成為一個(gè)趨勢(shì)性的要求，作為人口流出地的那些地區(qū)，尤其如此。
這種縮編要求在那些人口小縣上體現(xiàn)得最為明顯。
根據(jù)《中國(guó)縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021（縣市卷）》的數(shù)據(jù)，在納入統(tǒng)計(jì)的2075個(gè)縣域單位中，戶籍人口在10萬(wàn)到20萬(wàn)人之間的縣（市）有228個(gè)，10萬(wàn)人以下的縣（市）有206個(gè)，其中5萬(wàn)人以下的超級(jí)小縣（市）有90個(gè)。但是，在現(xiàn)行的行政架構(gòu)下，無(wú)論人口多少，只要是縣級(jí)行政區(qū)，就得配備相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位，供養(yǎng)規(guī)模龐大的編制人員。
極端情況下，有的縣人口只有幾萬(wàn)人，但行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位卻多達(dá)100多個(gè)，財(cái)政供養(yǎng)人員多達(dá)數(shù)千人。這種嚴(yán)重失衡，必然導(dǎo)致財(cái)政支出幾乎完全依靠轉(zhuǎn)移支付和負(fù)債的狀況，顯然是不可能持續(xù)下去的。（至于人浮于事、效率低下等弊端，就不多說(shuō)了。）
當(dāng)然，某些特別地廣人稀的地區(qū)，以及在經(jīng)濟(jì)、政治等方面承擔(dān)著特殊作用的地區(qū)，比如有重要的國(guó)家安全意義的地區(qū)，可能是例外。
然而，公務(wù)員縮編會(huì)涉及實(shí)實(shí)在在的利益，在現(xiàn)實(shí)中推進(jìn)面臨重重阻力。關(guān)于中國(guó)改革的一個(gè)共識(shí)可能是，只有到了不改革就實(shí)在不行的情況下才會(huì)真的發(fā)生?？s編其實(shí)也是現(xiàn)實(shí)困難倒逼的結(jié)果。
政府總支出有1/3用于支付公務(wù)員報(bào)酬
理論上，政府支出等于政府消費(fèi)和政府投資之和。殷劍鋒的研究團(tuán)隊(duì)參照世界銀行關(guān)于財(cái)政支出的統(tǒng)計(jì)方法，根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資金流量表，并對(duì)照支出法GDP和財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)對(duì)政府消費(fèi)進(jìn)行了推算。
政府消費(fèi)包括兩項(xiàng)，一是向政府雇員（公務(wù)員）支付的勞動(dòng)報(bào)酬，二是社會(huì)保障和福利救助支出。
他們的計(jì)算結(jié)果表明，在中國(guó)財(cái)政中，向政府雇員支付的勞動(dòng)報(bào)酬占政府可支配收入的比重在近十年來(lái)不斷上升：從2012年的33%左右，提高到了2019年的超過(guò)50%，再到2020年以后的超過(guò)60%。
2016年以后，公務(wù)員的工資收入水平并沒(méi)有太大提升（有些地方甚至可能是有所下降的），向政府雇員支付的勞動(dòng)報(bào)酬占政府可支配收入的比重的快速上升，只能是“吃財(cái)政飯”的人越來(lái)越多的結(jié)果。
而從橫向國(guó)際比較的角度來(lái)看，截至2020年，中國(guó)向政府雇員支付的勞動(dòng)報(bào)酬占政府總支出的比重達(dá)到了34%，這在全世界范圍內(nèi)都是非常高的。在他們統(tǒng)計(jì)的15個(gè)國(guó)家中，中國(guó)這一比例比位居第二位的希臘高出了13個(gè)百分點(diǎn)，比其余 13個(gè)國(guó)家高出兩倍到5倍。如此“吃飯財(cái)政”，從長(zhǎng)期來(lái)看可能是無(wú)以為繼的。
上面的數(shù)字反映的是全國(guó)的總體狀況，具體到不同地區(qū)，有的地方甚至出現(xiàn)了全部財(cái)政收入（本級(jí)財(cái)政收入加上來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付）也不足以供養(yǎng)所有在編人員的情況。近年來(lái)，地方政府“借錢”發(fā)工資的消息屢見(jiàn)不鮮，是這種困境的一個(gè)表現(xiàn)。
眾所周知，以往中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大特征是政府借錢投資基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)拉動(dòng)增長(zhǎng)，但是這會(huì)導(dǎo)致地方債務(wù)的積累，從而帶來(lái)了巨大的還本付息壓力，特別是在那些未能形成優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。化解地方債，也構(gòu)成了縮編的一大動(dòng)力。而中央的介入化解地方債，可能打開(kāi)了通過(guò)財(cái)政重整推動(dòng)縮編的時(shí)間窗口。
化解地方債務(wù)壓力倒逼縮編
一般采用負(fù)債率（政府債務(wù)余額/GDP）、債務(wù)率（政府債務(wù)余額/綜合財(cái)力）和利息支出率（政府債務(wù)付息支出/政府支出）這三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量政府債務(wù)壓力。
有數(shù)據(jù)表明，截至2022年底，全國(guó)地方政府顯性債務(wù)余額達(dá)到了35.1萬(wàn)億元，城投平臺(tái)帶息債務(wù)規(guī)模達(dá)到55.0萬(wàn)億元，合計(jì)規(guī)模為90.1萬(wàn)億元。
納入城投平臺(tái)有息債務(wù)后，我國(guó)地方政府的廣義負(fù)債率達(dá)到了74.4%，廣義債務(wù)率更是達(dá)到了320.4%，處于比較高的水平。分省份來(lái)看，廣義債務(wù)率超過(guò)300%的省份也已經(jīng)達(dá)到了18個(gè)。
當(dāng)然，“化債”不等于“還債”。
除了債務(wù)率之外，還要考慮另一個(gè)指標(biāo)，即利息支出率，它衡量的是每年政府支出中有多少錢被用來(lái)償還債務(wù)利息。根據(jù)華創(chuàng)證券的統(tǒng)計(jì)，從全國(guó)平均來(lái)看，地方政府的利息支出率為8%左右。而在地級(jí)市一級(jí)，全國(guó)只有30%的地級(jí)市利息支出率在7%以下，另有23%的地級(jí)市的利息支出率介于7%至10%之間，但是有34%的地級(jí)市利息支出率介于10%-20%之間，還有13%的地級(jí)市利息支出率超過(guò)20%。其中，新疆、云南、貴州、天津、黑龍江等省市區(qū)的地級(jí)市付息壓力明顯高于全國(guó)水平。
然而，中國(guó)當(dāng)前的制度是，地方政府利息支出率高于10%，就可能觸發(fā)財(cái)政重整。財(cái)政重整指的是，地方政府在面臨債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，采取相應(yīng)措施使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，以便恢復(fù)財(cái)政收支平衡。
具體規(guī)定是由2016年11月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國(guó)辦函（2016）88號(hào)）給出的：市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%，或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。
而在財(cái)政重整的措施中，有一項(xiàng)是，“機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施；暫停地方自行出臺(tái)機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出”。
原因很直接，通過(guò)縮減公務(wù)員編制來(lái)降低政府運(yùn)行成本，是化解債務(wù)壓力的一個(gè)重要途徑。
如果嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的規(guī)定執(zhí)行，那么根據(jù)上述數(shù)字，全國(guó)有40%以上的地級(jí)市都可能需要進(jìn)入財(cái)務(wù)重整。當(dāng)然，在現(xiàn)實(shí)生活中，地方政府是不會(huì)有太大的主動(dòng)自行啟動(dòng)財(cái)務(wù)重整、縮減公務(wù)員編制的動(dòng)力的。
這次中央介入化解地方債事務(wù)，如果能夠堅(jiān)持“誰(shuí)家的孩子誰(shuí)家抱”基本問(wèn)責(zé)原則，以財(cái)政重整為中央提供幫助化解地方債的前提條件，是有可能打開(kāi)公務(wù)員縮編的時(shí)間窗口的。
考編更卷，即便上岸也會(huì)面臨裁撤風(fēng)險(xiǎn)
但是，如果其他根本性因素不發(fā)生改變，縮編本身不一定能扭轉(zhuǎn)當(dāng)前考公、考編、考研“卷到飛起”的狀況。
縮編以及更廣泛的機(jī)構(gòu)改革，意味著“有編制的人”旱澇保收的鐵飯碗有可能被打破了，但是對(duì)于一般的大學(xué)生而言，并沒(méi)有從根本上改變體制內(nèi)工作相對(duì)于體制外工作的優(yōu)越性。
一個(gè)原因是，目前大學(xué)生中最大的一個(gè)群體，恰恰正是“如果不擴(kuò)招就沒(méi)有太大機(jī)會(huì)上大學(xué)”的那些人。他們中有許多人上的大學(xué)不是很好，盡管有機(jī)會(huì)上大學(xué)了，但是學(xué)的專業(yè)既不精尖，也不怎么實(shí)用，甚至跟社會(huì)在很大程度上是脫節(jié)的。
他們的就業(yè)機(jī)會(huì)甚至可能還不如職業(yè)學(xué)校的畢業(yè)生多。
如果這些大學(xué)生在個(gè)人層面，在上大學(xué)期間一直沒(méi)有發(fā)現(xiàn)自己的興趣和天分，也未能掌握實(shí)用的技能或獲得一定經(jīng)驗(yàn)，或者一句話，還沒(méi)有找到適合自己做的事情，那么說(shuō)實(shí)在的，用足作為一名應(yīng)屆畢業(yè)生的優(yōu)惠條件去爭(zhēng)取考編“上岸”，在目前的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)形勢(shì)下仍然不失為一個(gè)合理的選擇，因?yàn)闄C(jī)會(huì)成本本來(lái)就不是太大。旁人對(duì)這種選擇也沒(méi)有什么可以指責(zé)的。
這些大學(xué)生在準(zhǔn)備考編的時(shí)候，必須關(guān)注地區(qū)和崗位兩個(gè)層面上的分化：有些地區(qū)可能縮編風(fēng)險(xiǎn)較?。ㄉ踔量赡苓€會(huì)擴(kuò)編），有的崗位可能基本上沒(méi)有被裁撤的風(fēng)險(xiǎn)。
當(dāng)然，這些仍然只意味著，更安全的地區(qū)和崗位，將會(huì)變得更加炙手可熱，對(duì)它們的競(jìng)爭(zhēng)將進(jìn)一步加劇。