作者｜ 賈擁民
均衡研究所學(xué)術(shù)顧問(wèn)，浙江大學(xué)跨學(xué)科中心特約研究員
中國(guó)房地產(chǎn)政策迎來(lái)巨變，多家媒體用“史詩(shī)級(jí)”來(lái)形容近幾日接連出臺(tái)的救市政策。截至5月17日，首套房首付比例已經(jīng)下調(diào)至15%，公積金利率下調(diào)0.25%，并且取消了商品房利率下限。
此外，中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)陶玲宣布，央行將設(shè)立3000億保障性住房再貸款，支持地方國(guó)有企業(yè)以合理價(jià)格收購(gòu)已建成未出售商品房，用作配售型或配租型保障性住房，預(yù)計(jì)將帶動(dòng)銀行貸款5000億元。
這意味著國(guó)企將直接進(jìn)入房地產(chǎn)收購(gòu)房屋，保障房市場(chǎng)將迎來(lái)大發(fā)展。
談及保障房，全球最值得借鑒和學(xué)習(xí)的國(guó)家可能是新加坡。所謂新加坡模式，其核心是廉價(jià)組屋，并形成“廉租房→廉價(jià)房→私人住宅”的階梯化供應(yīng)體系。其中，廉價(jià)房覆蓋總?cè)丝诘谋壤s為80%。
盡管關(guān)于新加坡的住房制度，似乎每個(gè)人都能說(shuō)上幾句（比如說(shuō)住房自有率超過(guò)了90％、80％的新加坡人都住在由政府提供的廉價(jià)而精美的組屋中，等等），但是它的核心特征以及背后的基本機(jī)制是什么，卻沒(méi)有多少人深入細(xì)究過(guò)。
此時(shí)正值中國(guó)房地產(chǎn)政策巨變之際，有必要深入了解新加坡的“保障房制度”，我們能從中學(xué)到什么？
新加坡住房模式：遠(yuǎn)比你想的復(fù)雜
粗略地說(shuō)，保障性住房的新加坡模式具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
1、保障性住房由政府供給，并由政府制定價(jià)格。
新加坡房地產(chǎn)的主要供給是由政府建屋發(fā)展局（HDB）開(kāi)發(fā)的保障性的組屋，覆蓋了大約82％的新加坡人，而商品性的私人住宅則主要面向沒(méi)有資格購(gòu)買組屋的外國(guó)人和少數(shù)高收入新加坡公民。
組屋的供給做到了“應(yīng)需而建、供給充分”，其基本流程是，建屋發(fā)展局宣布建屋計(jì)劃，在申請(qǐng)期內(nèi)如果申請(qǐng)購(gòu)買的人數(shù)達(dá)到計(jì)劃的65％-70％，就動(dòng)工建房，如果達(dá)不到則修改計(jì)劃，所以新加坡人申請(qǐng)組屋基本上幾乎沒(méi)有排隊(duì)輪候期。一經(jīng)購(gòu)買，組屋的產(chǎn)權(quán)就屬于購(gòu)買者所有。此外還有供租賃用的組屋（相當(dāng)于中國(guó)的“廉租房”），占比不到5％。
定價(jià)以居民平均收入水平作基礎(chǔ)，通常是以90％的首次申請(qǐng)者可負(fù)擔(dān)三房組屋價(jià)格，70％的首次申請(qǐng)者可負(fù)擔(dān)四房組屋價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)說(shuō)，新開(kāi)發(fā)組屋一般比二手組屋市場(chǎng)的價(jià)格低30％左右，且政府的目標(biāo)是保證新開(kāi)發(fā)組屋的房?jī)r(jià)收入比控制在4上下。如此低的價(jià)格，自然需要大量的政府補(bǔ)貼，例如在2015至2020年間，政府補(bǔ)貼平均占到組屋銷售收入的31.8％。
2、嚴(yán)格的購(gòu)買資格限制和內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制。
組屋僅限新加坡公民購(gòu)買，且申請(qǐng)者必須在國(guó)內(nèi)外沒(méi)有房產(chǎn)；單身人士得到35歲才能申請(qǐng)；兩居室申請(qǐng)者的月收入不能超過(guò)6000新元，四居室的申請(qǐng)者收入不超過(guò)1.2萬(wàn)新元，等等；即使是新加坡永久居民，也只有購(gòu)買二手組屋的資格。另外，每年新增的公民和永久居民的數(shù)量也相當(dāng)有限。
新加坡對(duì)組屋的定位是“以自住為主”，限制居民購(gòu)買、出售組屋的次數(shù)。法律明確規(guī)定，新的組屋在購(gòu)買5年之內(nèi)不得轉(zhuǎn)售，也不能用于商業(yè)性經(jīng)營(yíng)。如果實(shí)在需要5年內(nèi)出售，必須到政府機(jī)構(gòu)登記，不得自行在市場(chǎng)上出售，而且組屋也只能出售給新加坡公民或永久居民。如果有人想虛報(bào)收入“占便宜”，在買房子的時(shí)候提供虛假文件，一旦罪名成立，將會(huì)被處以5000新元的罰款或者判處最高6個(gè)月的監(jiān)禁，或者二者兼罰。
3、土地制度、稅收制度和公積金制度相互配合支撐保障性住房，摒棄土地財(cái)政。
房地產(chǎn)最大的成本是土地成本，新加坡規(guī)定，除了公共利益需要之外，“住宅、商業(yè)或工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)”需要也可以把土地收歸國(guó)有，當(dāng)然后者需要付出一定補(bǔ)償，但是征收價(jià)格一直壓得很低，直到2007年才修改為參照土地被征收時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，但是那時(shí)新加坡國(guó)有土地占比已經(jīng)從1960年時(shí)的44％提高到接近90％了。
同時(shí)，新加坡的土地出讓金是以政府儲(chǔ)備資金的形式繳納到國(guó)庫(kù)，并需由總理和總統(tǒng)共同簽署方可使用的，這就限制了政府通過(guò)大規(guī)模出售土地以增加財(cái)政收入的能力，因此在新加坡不存在“土地財(cái)政”，房地產(chǎn)業(yè)也不是新加坡支柱產(chǎn)業(yè)。
其次是稅收制度。買賣組屋有非常高的印花稅。對(duì)公民，第一套組屋不征收，第二套稅率為12％，第三套及以上則為15％；對(duì)永久居民，第一套5％，第二套及更多時(shí)征收15％。對(duì)外國(guó)人購(gòu)房的印花稅長(zhǎng)期高達(dá)30％，2022年為了抑制市場(chǎng)過(guò)熱，更是直接翻倍到了60％。
此外，還有針對(duì)房地產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)稅，稅基為測(cè)算的房屋年租金，稅率按照0％-20％的累進(jìn)制，且自住房屋遠(yuǎn)低于非自住房屋，如一個(gè)90平方米三居室在自住的情況下適用的財(cái)產(chǎn)稅稅率為4％，出租的情況下適用稅率為15.5％。
再次是公積金制度。新加坡建國(guó)以來(lái)一直推行強(qiáng)制性的公積金制度，上個(gè)世紀(jì)70 年代開(kāi)始逐步提高了繳存率，此后繳存比例一直維持在30％以上，上個(gè)世紀(jì)80年代中央公積金總繳存比例甚至一度達(dá)到了50％，目前為37％（其中雇員繳納收入的20％，雇主繳納17％）。不過(guò)，新加坡的公積金，大體上相當(dāng)于中國(guó)的“五險(xiǎn)一金”，而不僅僅是住房公積金。這樣，在購(gòu)房組屋的時(shí)候，就可以用公積金支付首付。
這種“強(qiáng)制儲(chǔ)蓄”除了使人們有積蓄去支付首付之外，還給政府建設(shè)組屋提供了資金支持（因?yàn)榇蟛糠止e金用于購(gòu)買政府債券，再由政府將出售債券所得資金以專項(xiàng)資金支持計(jì)劃的形式提供給建屋發(fā)展局），同時(shí)公積金的投資收益又支撐了為購(gòu)房者提供的優(yōu)惠貸款利率。
4、組屋地段上佳、配套完善、品質(zhì)很高，且由政府維護(hù)。
組屋配有劃好車位的停車場(chǎng)，擁有游泳池、兒童游樂(lè)場(chǎng)所等公共設(shè)施；中小學(xué)、社區(qū)醫(yī)院，診療所和商業(yè)及社會(huì)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，都圍繞組屋布點(diǎn)，因此不論住在哪里，居民都不會(huì)感到生活不便。此外，工業(yè)園區(qū)附近一般也會(huì)有配套的組屋區(qū)。
特別是近年來(lái)針對(duì)中高收入人群開(kāi)發(fā)的大戶型組屋的品質(zhì)，已經(jīng)不亞于私人公寓。此外還出現(xiàn)了EC公寓，專門(mén)用于改善夾心層的住房，其價(jià)格大體上相當(dāng)于私人住宅價(jià)格的60％。
此外，政府每7至8年就會(huì)重新粉刷組屋，并制定更新計(jì)劃，更換損耗的設(shè)備。
核心問(wèn)題：如何避免有錢(qián)人套取保障房獲利？
許多人經(jīng)常用香港來(lái)襯托新加坡模式的優(yōu)越性。 它們是亞洲相互輝映的兩顆明珠，彼此之間存在著諸多相似之處：都是世界著名的金融中心、貿(mào)易中心，都通過(guò)低稅率環(huán)境和優(yōu)秀的法治、社會(huì)服務(wù)等營(yíng)商環(huán)境吸引外資打造總部經(jīng)濟(jì)，而且面積和人口也相差不遠(yuǎn)。
新加坡和香港之間最大的區(qū)別可能就是房地產(chǎn)了。新加坡的人均住房面積從建國(guó)之初的不到6平方米提高到了至現(xiàn)在超過(guò)30平方米，住房自有率高達(dá)90.9％，相比之下，香港人均住房面積不到15平方米，住房自有率剛剛超過(guò)了50％。
至于房?jī)r(jià)差距——用房?jī)r(jià)收入比來(lái)衡量——就更明顯：香港的房?jī)r(jià)收入比超過(guò)了47，為全世界第一，新加坡房屋數(shù)量占比高達(dá)82％的組屋只有4.8，甚至只針對(duì)外國(guó)人和高收入者的私人住宅市場(chǎng)的房?jī)r(jià)收入比也只有21（低于中國(guó)大陸所有一線城市和許多二線城市）。
上述差距，可以歸結(jié)為新加坡采用了保障房制度，實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的目標(biāo)；而香港則采用了簡(jiǎn)單地將住房視為商品和投資品的制度，結(jié)果政府大搞土地財(cái)政、開(kāi)發(fā)商大發(fā)其財(cái)、中下收入群體無(wú)房棲身。然而，這種看法仍然流于表面，因?yàn)闆](méi)有涉及新加坡保障房制度的核心特征和背后的機(jī)制。
從根本上說(shuō)，保障房是政府以低于市場(chǎng)價(jià)格的方式分配（出售或出租）給無(wú)力按市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買住房的居民。由于住房是一種特殊的稀缺資源，涉及基本公民權(quán)，因此當(dāng)今世界任何一個(gè)政府，無(wú)論多崇尚市場(chǎng)，都必定會(huì)提供一定比例的保障房（香港其實(shí)也不例外）。
“保障”意味著，保障房的“價(jià)格”必定低于其市場(chǎng)價(jià)值。這是一個(gè)巨大的誘惑。面對(duì)這種誘惑，高收入家庭，特別是有一定權(quán)力或關(guān)系的高收入家庭，有很強(qiáng)的激勵(lì)偽裝成低收入家庭去“騙取”保障房。
中國(guó)前幾年廣受詬病的“開(kāi)寶馬車住經(jīng)濟(jì)適用房”怪象就源于此。另一方面，掌握公共權(quán)力的人，也有非常強(qiáng)的激勵(lì)通過(guò)保障房去尋租。 這樣一來(lái)，雖然政府會(huì)設(shè)置嚴(yán)格的保障房的申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)（收入情況、現(xiàn)有住房條件等）和公示制度，但是這些制度仍然經(jīng)常會(huì)被突破，而且往往可能是在公權(quán)力部門(mén)的默許甚至配合之下。
前些年，在一些地方，經(jīng)濟(jì)適用房幾乎蛻變成了專供公務(wù)員、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)職工享受的一種福利，而且地段、面積也與“經(jīng)濟(jì)”完全挨不上邊，原因就在這里。
因此，為了保證保障房的非市場(chǎng)化分配的公平，除了規(guī)定只限低收入且住房條件欠佳者才能申請(qǐng)之外，通常還會(huì)設(shè)計(jì)一些旨在消除有能力購(gòu)買商品房的高收入家庭“偽裝”成低收入家庭去申請(qǐng)保障房的激勵(lì)的機(jī)制。
用經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)，通過(guò)設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，實(shí)現(xiàn)分離均衡，即，讓高收入家庭覺(jué)得，直接到市場(chǎng)上購(gòu)買商品房比偽裝成低收入家庭申請(qǐng)保障房對(duì)它們自己更加有利，從而達(dá)到保障歸保障、市場(chǎng)歸市場(chǎng)的目標(biāo)。
實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)通常有以下兩種機(jī)制。
第一 ，截?cái)嗳藗冊(cè)讷@得保障房后通過(guò)轉(zhuǎn)讓來(lái)套利的路徑，也就是說(shuō)，不能把保障房的完整產(chǎn)權(quán)賦予購(gòu)買者，讓他們無(wú)法在公開(kāi)的市場(chǎng)交易中實(shí)現(xiàn)“財(cái)富升級(jí)”。中國(guó)以前規(guī)定，保障性住房（包括人才房和安居房）在一定年限后可以出售，就沒(méi)有做到這一點(diǎn)，結(jié)果導(dǎo)致尋租的大量出現(xiàn)。
第二 ，像一部電視劇中說(shuō)的，“往賑災(zāi)的米里滲沙子”，也就是說(shuō)，有意將保障房從地段、面積、裝修標(biāo)準(zhǔn)、周邊配套等方面與商品房嚴(yán)格地區(qū)分開(kāi)來(lái)，讓高收入家庭從一開(kāi)始就不想去申請(qǐng)保障房。曾經(jīng)有人建議保障房不要建單獨(dú)的廁所，這樣高收入家庭沒(méi)有激勵(lì)偽裝成低收入家庭去申請(qǐng)保障房了。
以上兩點(diǎn)，可以進(jìn)一步總結(jié)為，通過(guò)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上和住房品質(zhì)上的嚴(yán)格隔離，來(lái)保證保障與市場(chǎng)的分離。
這是通常的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析的結(jié)論，也是世界上大多數(shù)國(guó)家都在采用的通常做法。但是仔細(xì)觀察可見(jiàn)，新加坡似乎并沒(méi)有這樣做。首先，組屋在居住了一定年限后是可以出售的；其次，組屋的品質(zhì)也相當(dāng)高，與商品房相差不遠(yuǎn)。
因此，新加坡模式區(qū)別于其他國(guó)家的核心特征，或許恰恰就在于 “分離而不隔離”，即在上述兩種隔離不嚴(yán)格的情況下，實(shí)現(xiàn)了保障與市場(chǎng)的分離。原因何在？
新加坡模式成功的關(guān)鍵：高效政府與尊重市場(chǎng)
上面的討論意味著，新加坡必定存在著某種特殊的機(jī)制，來(lái)實(shí)現(xiàn)保障和市場(chǎng)的分離。從大的方面說(shuō)，這與新加坡的國(guó)家體制有關(guān)。
新加坡是一個(gè)政府非常高效、非常廉潔的國(guó)家，而且這種高效和廉潔與它作為一個(gè)由執(zhí)政黨控制的法治國(guó)家的特點(diǎn)分不開(kāi)。 新加坡國(guó)父李光耀是律師出身，畢業(yè)于劍橋大學(xué)，要求任何行動(dòng)都必須有法律依據(jù)，而且特別強(qiáng)調(diào)貿(mào)易和商業(yè)法律的公平和國(guó)際化。
不過(guò)，在新加坡采用的由大選中勝出的多數(shù)黨組閣的威斯敏斯特體制下，執(zhí)政的人民行動(dòng)黨壟斷了議會(huì)90％以上的席位，于是擁有了完全的立法權(quán)，這是它可以非常高效地進(jìn)行“依法治國(guó)”的基礎(chǔ)。
有個(gè)笑話稱，新加坡政府想進(jìn)行拆遷，原來(lái)的法律規(guī)定要有80％的居民同意才行，但是現(xiàn)在只有70％的居民同意，怎么辦？議會(huì)就連夜開(kāi)會(huì)修改法律，改成70％同意即可，于是政府就可以馬上“依法拆遷”了。當(dāng)然，最根本的是威斯敏斯特體制（是指沿循英國(guó)國(guó)會(huì)體制，奉行議會(huì)至上原則的議會(huì)民主制），然后才是威權(quán)控制，因?yàn)橛辛饲罢卟拍鼙ＷC執(zhí)政黨一直擁有保持廉潔的意志（不然會(huì)被反對(duì)黨取代），然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行強(qiáng)有力的全面控制，與這種控制相對(duì)應(yīng)的是民眾對(duì)政府的高度服從以及相應(yīng)的對(duì)違規(guī)者的嚴(yán)厲懲罰。
當(dāng)然，新加坡容易實(shí)現(xiàn)全面控制也與它的“小國(guó)寡民”的特點(diǎn)有關(guān)。
從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)，新加坡整個(gè)國(guó)家，在一定意義上類似于一個(gè)在內(nèi)部管理中采用了市場(chǎng)原則的巨型家族企業(yè)。一方面，在應(yīng)該運(yùn)用權(quán)力的時(shí)候絕不遲疑，另一方面，對(duì)市場(chǎng)原則的利用又是非常徹底、普遍。
新加坡政府的高效和廉潔，在很大程度上恰恰是因?yàn)榘咽袌?chǎng)機(jī)制放到了第一位，即只有當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，才由政府用行政手段來(lái)解決問(wèn)題。相應(yīng)地，新加坡的官員的薪酬是完全與市場(chǎng)接軌的，也是全世界最高的。
政府的高效、官員的高薪，以及相對(duì)應(yīng)的民眾的高度服從及對(duì)受到嚴(yán)厲懲罰的戒懼，可能是新加坡模式得以成功的一個(gè)重要機(jī)制。 這一方面保證了從征地到組屋分配的整個(gè)過(guò)程的極低成本，另一方面則通過(guò)直接增大官員和民眾違規(guī)的機(jī)會(huì)成本，使得擁有公權(quán)力的官員和民眾都沒(méi)有太大的動(dòng)力去尋租。
當(dāng)然，新加坡模式也有平庸化的可能。一個(gè)跡象是，近幾年來(lái)，新加坡二手組屋的價(jià)格出現(xiàn)了非常迅猛的上漲勢(shì)頭，甚至有人認(rèn)為存在泡沫化的可能，這也許會(huì)對(duì)原來(lái)有效的機(jī)制造成巨大的壓力。
在當(dāng)前的中國(guó)，學(xué)習(xí)新加坡模式，在商品房市場(chǎng)之外重新建立保障房的呼聲相當(dāng)強(qiáng)烈。確實(shí)，大規(guī)模啟動(dòng)保障房建議，除了保障民眾的基本居住權(quán)之外，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇可能也有很大益處。不過(guò)，新加坡住房制度有它的獨(dú)特性，不可以貿(mào)然照搬。
