作者｜朱昌俊
媒體評論員
10月8日，國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，介紹“系統(tǒng)落實一攬子增量政策 扎實推動經(jīng)濟向上結(jié)構(gòu)向優(yōu)、發(fā)展態(tài)勢持續(xù)向好”有關(guān)情況。在“遠洋捕撈”和違規(guī)罰沒等新聞頻出的背景下，國務(wù)院此次表態(tài)對民營經(jīng)濟的營商信心來說顯得彌足珍貴，也側(cè)面說明了前段時間的違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法對營商環(huán)境的影響。
國家發(fā)展改革委主任鄭柵潔表示，加大助企幫扶力度方面，規(guī)范涉企執(zhí)法、監(jiān)管行為。進一步規(guī)范行政執(zhí)法單位涉企行政執(zhí)法行為，更多采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式，不能違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法，不能亂罰款、亂檢查、亂查封。及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查。加快民營經(jīng)濟促進法立法進程，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。
其實，國務(wù)院一直都很關(guān)注罰沒式的財政收入方式。今年2月，便專門印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》。在去年年底，國務(wù)院常務(wù)會議也曾審議通過《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批罰款事項的決定》，擬一攬子取消和調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個罰款事項。
會議指出，要持續(xù)壓減罰款事項，對違反法定權(quán)限、不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項做到應(yīng)減盡減。要嚴(yán)格規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，加大對亂罰款的整治力度，完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制，嚴(yán)肅查處以罰代管、過罰失當(dāng)?shù)刃袨?，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或抵消?/p>
此次國家發(fā)展改革委主任在國務(wù)院新聞發(fā)布會，再度重申“進一步規(guī)范行政執(zhí)法”，“采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式，不能違規(guī)異地執(zhí)法和趨利執(zhí)法”，特意強調(diào)“不能亂罰款、亂檢查、亂查封”，還特別強調(diào)“要督查罰沒收入增長異常的地方”。在股票市場一片向好的樂觀形勢下，國務(wù)院所表達的治理決心對民營經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展有著非常重要的信心保障。
嚴(yán)格規(guī)范行政處罰事項和罰款標(biāo)準(zhǔn)，把過度罰款關(guān)進制度籠子，不僅是規(guī)范行政權(quán)力運行的內(nèi)在要求，也是優(yōu)化營商環(huán)境、切實降低企業(yè)經(jīng)營成本的應(yīng)有之義。在當(dāng)前的大環(huán)境下，防止“罰款式創(chuàng)收”沖動隨著地方財政壓力增大而再度抬頭，更是有著非常強的現(xiàn)實必要性。
這并非杞人憂天?！赌戏街苣反饲霸y(tǒng)計了2021年全國300余個地級市的罰沒收入。其中，在111個公布了罰沒收入數(shù)據(jù)的地級市中，有80個城市罰沒收入呈上升態(tài)勢，占比超過72％。而北方某地，甚至在2021年創(chuàng)下了“67天突擊罰款6700萬”的驚人數(shù)據(jù)，最終被國務(wù)院點名通報。
近些年來，雖然疫情對正常經(jīng)濟秩序帶來的沖擊正在逐漸熨平，但受多種因素疊加影響，地方財政壓力和收支矛盾可謂有增無減。
比如，由于房地產(chǎn)行業(yè)整體進入深度調(diào)整期，長期以來作為地方“錢袋子”的土地出讓收入仍在下滑。據(jù)財政部披露的數(shù)據(jù)，2023年1-6月，國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元，同比下降20.9%。同時，與房地產(chǎn)行業(yè)相關(guān)的稅收也出現(xiàn)下滑，如城鎮(zhèn)土地使用稅下降4.9%，土地增值稅下降18.2%，耕地占用稅下降20.4%。
在這種背景下，地方政府通過加大罰款力度去市場上“搞錢”和“找補”的沖動，的確不可不防。國務(wù)院常務(wù)會議在這方面作出新的部署，指向性不言而喻。
事實上，罰款只是行政處罰的方式之一。但在現(xiàn)實中，由于直接的利益驅(qū)使，一線管理部門對于罰款明顯有著更多的偏愛，不少領(lǐng)域出現(xiàn)的“以罰代管”傾向，就是非?，F(xiàn)實的注腳。
從去年年底取消和調(diào)整行政法規(guī)、部門規(guī)章中的33個罰款事項，到現(xiàn)在的督查罰沒收入增長異?，F(xiàn)象，相當(dāng)于是從源頭上進一步壓縮了地方政府的罰款依據(jù)，這相對于一般的“規(guī)范”行動，在理論上更具有效力。同時，也有助于推動相關(guān)治理的轉(zhuǎn)型。畢竟，罰款之外，信用懲戒、警告、批評等聯(lián)合治理與協(xié)同治理的方式還很多。而動輒罰款，本身就違公正。
過度的處罰，無異于竭澤而漁，從長遠看，它也是在透支一個地方的發(fā)展?jié)摿?。因為它不僅不創(chuàng)造財富，且由于罰款過重、過濫，對市場主體帶來無法承受之重，還將削弱企業(yè)創(chuàng)造財富的能力與積極性。當(dāng)然，最終也是傷及地方的稅基。應(yīng)該說，對這個常識，沒有地方政府不會明白。
但是，在具體的市場監(jiān)管活動中，我們又不能低估常識被踐行的復(fù)雜性。比如，2022年國務(wù)院第九次大督查第十六督查組在陜西督查就發(fā)現(xiàn)了諸如“售出4板過期4天的酸奶退貨后被罰2萬元”，“賣出5斤超標(biāo)芹菜收入20元被罰6.6萬元”等“小過重罰”現(xiàn)象。這樣的案例一公開，大家都覺得不合理，上級部門也及時作出了糾偏。
但是，它在未曝光前，在一定范圍內(nèi)卻又符合“行政理性”，形成了對常識的“扭曲”。比如，一些行政規(guī)章的確是賦予了一線部門較大的行政自由裁量權(quán)；此外，還有一些部門在內(nèi)部下達了具體的罰款指標(biāo)。
因此，防止以罰代管、過罰失當(dāng)，除了要進一步從源頭上減少罰款事項，也要對行政自由裁量權(quán)有更多的細(xì)化約束，同時堅決清理一些不合理的行政“潛規(guī)則”。這方面其實也不缺大的要求。
如2022年8月，國務(wù)院辦公廳就發(fā)布了關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見，其中明確規(guī)定要依法合理細(xì)化具體情節(jié)、量化罰款幅度，堅決避免亂罰款，嚴(yán)格禁止以罰款進行創(chuàng)收，嚴(yán)格禁止以罰款數(shù)額進行排名或者作為績效考核的指標(biāo)。但是，這樣的規(guī)定要落到實處，不可低估其復(fù)雜性。
比如，一些本與創(chuàng)收無關(guān)的部門也被賦予了創(chuàng)收功能，這套做法運行了很多年都很難根治。在現(xiàn)在的財政壓力下，要徹底改變，難度恐怕就更大了，這無疑非?？简炛卫淼臎Q心和智慧。
同時，在治理“亂罰款”上，也應(yīng)該有更多的“全局”思維。要知道，不當(dāng)?shù)男姓幜P傷害企業(yè)合法權(quán)益、影響營商環(huán)境的問題，這背后實際又與法治建設(shè)，輿論監(jiān)督生態(tài)等息息相關(guān)。
可以說，要真正把亂罰款之手關(guān)進籠子，除了縱向上推進新規(guī)則的完善和落地，也應(yīng)該橫向推進其他領(lǐng)域的協(xié)同進步，為規(guī)范權(quán)力運行和提升企業(yè)合法權(quán)益保護水平，營造一個更加健康的大環(huán)境。
比如，我們看到很多的奇葩處罰，都是通過輿論關(guān)注和政策保障才得以糾偏。此次國務(wù)院常務(wù)會議也強調(diào)要“及時對罰沒收入增長異常的地方進行提醒，必要時進行督查”。這就為現(xiàn)實實踐的監(jiān)督創(chuàng)造了更好的保障條件，更好地維護了行政處罰后的救濟渠道，讓大小微市場主體都有“底氣”維護好自身的合法權(quán)益。
一句話，規(guī)范“罰款權(quán)力”，本質(zhì)上就是要建立更有效的權(quán)力制衡機制。這除了由上至下的“規(guī)范”，也離不開更有力的社會監(jiān)督和企業(yè)的“敢于”維權(quán)。
在一定程度上說，規(guī)范好地方政府的“罰款權(quán)力”，依然是一個改革議題，需要從制度上作出精準(zhǔn)有力的回應(yīng)。
結(jié)合此前市場信心不足的問題，一些不合時宜的涉企罰款事項該調(diào)整的要及時調(diào)整，該取消的要及時取消，真正讓企業(yè)獲得更大的試錯空間，營造一個更加鼓勵創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的制度環(huán)境，少一些動輒遭遇“重罰”的擔(dān)憂。
同時，在法治上，要讓企業(yè)真正感受到合法權(quán)益保護的確定性。就像此次國務(wù)院新聞發(fā)布會對外宣稱的那樣，直接表態(tài)“不能亂罰款、亂檢查、亂查封”，“加快民營經(jīng)濟促進法立法進程，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境”。
此外，加快推進省以下財政體制改革，讓地方政府的事權(quán)財權(quán)匹配更加適應(yīng)新的經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，也有利于弱化地方政府“亂罰款”的沖動。
總的來說，讓地方政府更加明白，唯有想方設(shè)法激活企業(yè)的發(fā)展信心，優(yōu)化企業(yè)的生存環(huán)境，一個地方的財政收入才能獲得源頭活水，通過短期的“功利性”增收手段來“闖關(guān)”的那套方法再也行不通了，是當(dāng)下頂層設(shè)計優(yōu)化應(yīng)該實現(xiàn)的目標(biāo)之一。
改革開放四十多年來，中國的很多發(fā)展低谷都是通過在重新優(yōu)化調(diào)節(jié)政府與市場的關(guān)系中走出來的。從多個維度看，今天又正處在面臨經(jīng)濟下行后的復(fù)蘇時刻。約束好政府的“亂罰款”之手，是有效應(yīng)答這一“時刻”的辦法之一。