作者｜趙宏
北京大學(xué)法學(xué)教授
近年來(lái)，公安機(jī)關(guān)異地抓捕民營(yíng)企業(yè)家，查封、凍結(jié)甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)家及其個(gè)人財(cái)產(chǎn)的案件頻繁發(fā)生。
這類案件，因?yàn)槊黠@有逐利執(zhí)法之嫌，且跨越了刑事案件的地域管轄，因此被坊間戲稱為“遠(yuǎn)洋捕撈”。
“遠(yuǎn)洋捕撈”，為何屢禁不止？
從法律上講，這種“遠(yuǎn)洋捕撈”，當(dāng)然違法。已有不止一部法律規(guī)范，對(duì)此予以明確禁止。
例如，2020年《公安部關(guān)于修改〈公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定〉的決定》第346條就規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)異地執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕、開(kāi)展勘驗(yàn)、檢查、搜查、查封、扣押、凍結(jié)、詢問(wèn)等偵查活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)提出辦案協(xié)作請(qǐng)求，并在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)協(xié)作下進(jìn)行，或者委托當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)代為執(zhí)行?！?/p>
再比如，公安部于2021年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)禁止逐利性執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”》中也規(guī)定：“嚴(yán)格履行異地辦案協(xié)作手續(xù)，落實(shí)歸口接收、審查要求，健全案件管轄、定性處理等爭(zhēng)議解決機(jī)制，禁止違規(guī)違法爭(zhēng)搶有罰沒(méi)收益的案件管轄權(quán)?！?/p>
2020年公安部制定的《公安機(jī)關(guān)異地辦案協(xié)作“六個(gè)嚴(yán)禁”》同樣明確：“一、嚴(yán)禁未履行協(xié)作手續(xù)，跨縣級(jí)以上行政區(qū)域執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留、逮捕；二、嚴(yán)禁未履行協(xié)作手續(xù)，跨縣級(jí)以上行政區(qū)域查封、扣押、凍結(jié)與案件有關(guān)的財(cái)物、文件；三、嚴(yán)禁在管轄爭(zhēng)議解決前，擅自派警跨所屬公安機(jī)關(guān)管轄區(qū)域辦案。依法依規(guī)進(jìn)行先期處置的除外。”
從這些規(guī)范出發(fā)，公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，理應(yīng)嚴(yán)格遵守地域管轄的規(guī)則，而不得隨意突破。
除刑事案件原則上禁止異地抓捕外，今年的10月8日，國(guó)家發(fā)展改革委主任鄭柵潔在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上同樣強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法單位涉企行政執(zhí)法行為，更多采取包容審慎監(jiān)管和柔性執(zhí)法方式；特別是要規(guī)范異地行政執(zhí)法行為，建立健全異地行政執(zhí)法協(xié)助制度，防范選擇性執(zhí)法、趨利性執(zhí)法。次日，最高檢黨組書記、檢察長(zhǎng)應(yīng)勇也強(qiáng)調(diào)，要扎實(shí)有效推進(jìn)“檢察護(hù)企”“檢護(hù)民生”專項(xiàng)行動(dòng)，切實(shí)防止和監(jiān)督糾正趨利性執(zhí)法司法、違法查封扣押凍結(jié)企業(yè)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題，促進(jìn)規(guī)范涉企執(zhí)法司法行為。
但在中央多次強(qiáng)調(diào)禁止之后，此類案件仍舊頻發(fā)。比如，2023年10月，河南兩市以涉嫌詐騙為由出動(dòng)1600多名警力，對(duì)廣東省“專精特新”企業(yè)壹健康集團(tuán)旗下公司進(jìn)行“遠(yuǎn)洋捕撈”，原本涉案金額只有60多萬(wàn)元，而兩地辦案人員先后凍結(jié)該集團(tuán)子公司相關(guān)賬戶高達(dá)64個(gè)，直接導(dǎo)致該企業(yè)被迫撤回上市申請(qǐng)，并因資金凍結(jié)等問(wèn)題導(dǎo)致這家早在2022年就已實(shí)現(xiàn)24.23億元收入的集團(tuán)經(jīng)營(yíng)困難，至今未能恢復(fù)正常生產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)。由此可見(jiàn)，“遠(yuǎn)洋捕撈”對(duì)企業(yè)的嚴(yán)重危害。
壹健康集團(tuán)的遭遇，還曾出現(xiàn)在上月底流出的一份發(fā)布時(shí)間為2024年4月15日由廣東省省情調(diào)查研究中心撰寫的《廣東省情內(nèi)參》之中。該“內(nèi)參”稱：廣州、深圳、東莞等珠三角地市已成為異地執(zhí)法的高發(fā)地；以廣州市為例，自2023年以來(lái)，樸樸、壹健康、九浚等近萬(wàn)家企業(yè)遭遇異地執(zhí)法，這些企業(yè)絕大部分是民營(yíng)企業(yè)，而且大部分案件存在較明顯的逐利性執(zhí)法動(dòng)機(jī)。
而杭州市公安局九堡派出所也在前不久發(fā)布通告稱，“外地公安不得非法入企辦案?！绨l(fā)現(xiàn)杭州市以外的公安機(jī)關(guān)，在沒(méi)有九堡派出所或上城區(qū)公安分局民警陪同下，非法入企辦案的，請(qǐng)立即110報(bào)警+錄像取證”。
網(wǎng)友評(píng)議，這則通告是為在浙企業(yè)面臨外地公安機(jī)關(guān)違法辦案提供“尚方寶劍”，其目的當(dāng)然是維護(hù)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)安全，維護(hù)當(dāng)?shù)貋?lái)之不易的營(yíng)商環(huán)境。這則貨真價(jià)實(shí)的通告，也從側(cè)面說(shuō)明，“遠(yuǎn)洋捕撈”已經(jīng)嚴(yán)重到需要當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)出面堵截保護(hù)的程度。然而，為何法律明明有明確的禁止性規(guī)定，公安機(jī)關(guān)異地抓捕和遠(yuǎn)洋捕撈仍舊屢禁不止？
”遠(yuǎn)洋捕撈“屢禁不止的首要原因，當(dāng)然是趨利性執(zhí)法。
公安機(jī)關(guān)之所以在沒(méi)有明確刑事管轄基礎(chǔ)的情況下，跨區(qū)甚至是跨省進(jìn)行刑事立案，很大程度因?yàn)榇祟惏讣赡苌婕皼](méi)收數(shù)額巨大的違法所得，或者判處數(shù)額巨大的罰金。巨大的利益驅(qū)動(dòng)，使公安機(jī)關(guān)經(jīng)常突破刑事案件的地域管轄規(guī)則，跨省進(jìn)行抓捕和捕撈。
除了趨利性執(zhí)法外，“遠(yuǎn)洋捕撈”的另一原因還在于，一些地方公安機(jī)關(guān)常常不當(dāng)介入民事糾紛。典型的例如，兩個(gè)公司間因業(yè)務(wù)往來(lái)而發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛。按照法律規(guī)定，這種經(jīng)濟(jì)糾紛本應(yīng)通過(guò)民事訴訟的方式解決，但公安機(jī)關(guān)為保障債權(quán)人的債權(quán)實(shí)現(xiàn)，往往擅自對(duì)債務(wù)人實(shí)施留置、拘禁等刑事強(qiáng)制措施，債務(wù)人基于“破財(cái)免災(zāi)”的心理，也會(huì)以“主動(dòng)退贓退賠”“認(rèn)罪認(rèn)罰”或者“達(dá)成和解協(xié)議”等方式結(jié)案。如此做法不僅使民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家的財(cái)產(chǎn)權(quán)益人身權(quán)益受損，所帶來(lái)的還有公安機(jī)關(guān)職權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張以及對(duì)民事糾紛的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)。
如何拯救“不堪再摘”的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)？
無(wú)論是趨利性執(zhí)法還是不當(dāng)干預(yù)民事糾紛，背后都是公安機(jī)關(guān)的刑事司法活動(dòng)悖離了法治軌道；所造成的后果，不僅是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重傷害、對(duì)民營(yíng)企業(yè)家自由財(cái)產(chǎn)的不當(dāng)剝奪，還有對(duì)各地營(yíng)商環(huán)境的摧毀性打擊。
近年來(lái)，為提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的信心，中央已出臺(tái)諸多政策，鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。甚至，在前不久還鄭重頒布《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法（草案征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，并以此傳遞保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的積極信號(hào)。但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，民營(yíng)企業(yè)仍舊缺乏產(chǎn)權(quán)安全感，企業(yè)家仍舊缺乏人身安全感。
缺乏安全感的原因，并不在于法律未明確規(guī)定對(duì)民營(yíng)企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)家的平等保護(hù)，而是這些規(guī)定很多時(shí)候都無(wú)法獲得遵守和執(zhí)行，尤其是當(dāng)規(guī)定的悖反者是國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)時(shí)，作為民營(yíng)企業(yè)家的私人幾乎毫無(wú)抵御能力。
所以，要恢復(fù)民營(yíng)企業(yè)的信心，并非是要一再出臺(tái)提振民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)信心的法律規(guī)范，一再重申保護(hù)民營(yíng)企業(yè)家的基本立場(chǎng)，甚至不是要對(duì)民營(yíng)企業(yè)給予超過(guò)國(guó)有企業(yè)的格外優(yōu)待，而僅需要包括行政機(jī)關(guān)、刑事司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)自己首先要尊重法治權(quán)威、尊重私權(quán)邊界。
所謂“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，說(shuō)的就是這個(gè)道理：唯有建立以法治為基礎(chǔ)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，唯有對(duì)政府的權(quán)力同樣進(jìn)行法治約束，才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)信心的真正源頭。
與中央不斷強(qiáng)調(diào)要提升民營(yíng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)的另一個(gè)事實(shí)是，近年來(lái)罰沒(méi)收入已然成為地方財(cái)政的重要收入來(lái)源之一。個(gè)別省份的罰沒(méi)收入甚至占到地方財(cái)政一般預(yù)算收入的7%-8%，有的城市能夠超過(guò)10%或者更高。一邊是“黃臺(tái)之瓜，可堪再摘”的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以及信心盡失的民營(yíng)企業(yè)家，一邊是強(qiáng)大到難以遏制的地方政府的利益驅(qū)動(dòng)，到底如何行動(dòng)才能杜絕跨省抓捕和“遠(yuǎn)洋捕撈”？
學(xué)者對(duì)此提出的解決辦法，包括將罰沒(méi)收入統(tǒng)一上交中央。因?yàn)槟壳八痉C(jī)關(guān)雖然采取了收支兩條線，罰沒(méi)收入不直接歸司法機(jī)關(guān)支配，而是要上交給地方財(cái)政，再由省級(jí)統(tǒng)籌。但是，地方財(cái)政仍可能根據(jù)情況，將罰沒(méi)收入返回給司法機(jī)關(guān)，用來(lái)補(bǔ)貼其司法辦案經(jīng)費(fèi)。因此，司法機(jī)關(guān)罰得越多，其可能獲得的返還和補(bǔ)貼也更多。這也是雖有法律明文禁止，但仍舊難以遏制公權(quán)機(jī)關(guān)違法的重要原因。
除了將罰沒(méi)收入統(tǒng)一上交中央外，嚴(yán)格區(qū)分違法犯罪所得、合法財(cái)產(chǎn)和其他涉案財(cái)物，禁止超權(quán)限、超范圍、超數(shù)額、超時(shí)限查封、扣押、凍結(jié)、禁止以劃轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)賬、上繳財(cái)政或者其他方式變相扣押，禁止以刑事凍結(jié)措施凍結(jié)違法行為人的賬戶，也是必須采取的法律舉措。公安部于2021年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)禁止逐利性執(zhí)法“七項(xiàng)規(guī)定”》中，其實(shí)已有明確地規(guī)定這一點(diǎn)。
但無(wú)論是將罰沒(méi)統(tǒng)一收歸中央，還是嚴(yán)格限定罰沒(méi)的范圍，最重要的仍舊是公權(quán)力機(jī)關(guān)自身尊重法治原則、恪守權(quán)力邊界。公權(quán)力機(jī)關(guān)也應(yīng)該意識(shí)到，遠(yuǎn)洋捕撈、跨省抓捕甚至是超范圍罰沒(méi)，雖然能短期解決地方的財(cái)政壓力，但其造成的卻是營(yíng)商環(huán)境的持久傷害，是對(duì)民營(yíng)企業(yè)的摧毀性打擊，更是對(duì)民營(yíng)企業(yè)家自由權(quán)利的不法傾軋。
若沒(méi)有對(duì)公權(quán)力的約束和限制，就不可能建立真正意義上的法治，也不可能為個(gè)人自由提供確定保障。這個(gè)道理，修習(xí)法律的人總會(huì)一講再講，但真正的市場(chǎng)信心就來(lái)自于此。而對(duì)民營(yíng)企業(yè)的保護(hù)最終所依賴的，也是國(guó)家公權(quán)機(jī)關(guān)的自我約束。
重建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的信心非常不易，但一次的“遠(yuǎn)洋捕撈”和跨省抓捕，就會(huì)讓這種信心喪失殆盡。杭州市公安局九堡派出所的嚴(yán)正聲明看似是為了保護(hù)當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)的無(wú)奈之舉，卻為各地政府樹(shù)立榜樣。各地政府若都能夠有聲明中表達(dá)的立場(chǎng)和決心，才能為地方經(jīng)濟(jì)的持久發(fā)展提供法治保障。