收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進行區(qū)劃調整還遠遠不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進行機構改革，瘦身健體，精簡機構、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環(huán)境。
撰文丨熊志
行政區(qū)劃的“逆向調整”，正在成為新趨勢。
近日，民政部部長在《學習時報》發(fā)文提到：
圍繞提升行政資源配置效率，探索人口收縮地區(qū)行政區(qū)劃優(yōu)化路徑。穩(wěn)妥優(yōu)化基層行政區(qū)劃設置，為基層優(yōu)治理、促發(fā)展賦能增效。
“收縮型城市”已經(jīng)不是新概念，它以人口的持續(xù)減少為標志。
在人口擴張時期，行政區(qū)劃的調整，多為撤縣設區(qū)、撤鎮(zhèn)設街等。如今，在人口增速放緩的背景下，這一官方人士表態(tài)，為收縮地區(qū)的區(qū)劃調整按下了加速鍵。那么，反向的撤區(qū)復縣、撤街設鎮(zhèn)，甚至區(qū)縣合并潮要來了嗎？
01
行政區(qū)劃的設置，主要服務于城市發(fā)展的實際需求，其中人口規(guī)模是重要的考量因素。
長期以來，在快速的城市化下，農村人口向城市集聚，大中小城市的人口規(guī)模同步擴張，撤縣設區(qū)、撤鎮(zhèn)設街，這類向上升級式的調整成為潮流。數(shù)據(jù)顯示，僅1993年一年，我國新設立縣級市數(shù)就達到53個。
但近年來，高歌猛進的城市化，和高速的人口增長，都已經(jīng)成為歷史。大中小城市不再一榮俱榮，而是進入爭奪存量人口的零和博弈階段。
一方面，中心城市憑借著良好的經(jīng)濟條件、基礎配套、就業(yè)環(huán)境，源源不斷地吸引外來人口流入，城市規(guī)模持續(xù)擴大。
另一方面，由于經(jīng)濟下滑、產(chǎn)業(yè)衰退，大量的中小城市、縣城，進入負增長通道，人口被中心城市虹吸，流失現(xiàn)象不斷加劇。
圖/視頻截圖
收縮型城市的概念，在2019年開始見諸官方文件，這兩年呈愈演愈烈的趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2020—2022年，在323個公布人口數(shù)據(jù)的樣本城市中，有197個地級以上城市人口下降，人口減少836萬人。
一言以蔽之，收縮型城市越來越多，收縮的強度越來越大，以六普到七普十年為周期看，甚至出現(xiàn)了人口減少超過20%的重度收縮性城市。
在收縮型城市中，原本的人口分布模式，呈現(xiàn)出由中心城區(qū)向外擴展的趨勢，郊區(qū)逐漸演變?yōu)槌菂^(qū)。然而，隨著人口的減少，人口又逐漸向基礎設施更完善的中心城區(qū)集中。
城市總人口規(guī)模在縮減，內部空間分布格局也發(fā)生了變化，若繼續(xù)沿用原有的行政區(qū)劃，可能會引發(fā)一系列不適配的問題。比如，財政供養(yǎng)負擔重，事權、財權和城市的實際規(guī)模不匹配，等等。
02
很多中小城市、縣城的人口在流失，房地產(chǎn)景氣度下降，賣地收入減少。但另一方面，這些地區(qū)的鐵飯碗崗位相對穩(wěn)定，并且仍需依據(jù)戶籍人口規(guī)模維持社保等支出，導致財政負擔與債務壓力持續(xù)攀升。
為了破解這一難題，前幾年開始，山西等省份率先以人口小縣為突破口，開啟了轟轟烈烈的機構改革，大幅精簡壓縮機構和人員編制，有效降低了財政負擔，提高了地方的行政效率。
相較于機構改革，對行政區(qū)劃進行調整要復雜很多。但一旦有的城市的經(jīng)濟、人口規(guī)模達不到既定標準，行政區(qū)劃的調整，也就到了箭在弦上不得不發(fā)的時刻。
所以我們看到，在機構改革的風暴之外，越來越多的地區(qū)開始了行政區(qū)劃的逆向調整，行政等級進行下移式的降級。
比如2023年，黑龍江齊齊哈爾市將碾子山區(qū)的富強街道撤銷，設立華安鎮(zhèn)。也是這一年，廣東潮州楓溪區(qū)撤銷，恢復楓溪鎮(zhèn)，楓溪鎮(zhèn)回歸潮安區(qū)管轄，實現(xiàn)“撤區(qū)復鎮(zhèn)”。
同樣位于黑龍江的伊春市，在2019年撤銷了15個市轄區(qū)，新設8個縣區(qū)。2023年再次開啟區(qū)劃調整，烏翠區(qū)下轄的烏馬河、錦山兩個街道撤并為烏馬河鎮(zhèn)，向陽、曙光兩個街道撤并為翠巒鎮(zhèn)。在友好區(qū)，雙子河街道變?yōu)殡p子河鎮(zhèn)，鐵林街道變?yōu)殍F林鎮(zhèn)。
▲黑龍江伊春市（圖/視頻截圖）
這些進行區(qū)劃調整的地區(qū)，有一定的特殊背景。如伊春因林而生，曾長期實行政企合一的管理體制，行政區(qū)劃調整是為了應對人口流失，也是資源型城市轉型的需要。
而在收縮型越來越普遍的情況下，這些特殊地區(qū)的“逆城市化”調整，只是一個開始。人口不足的城區(qū)、街道回歸縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，流失嚴重的區(qū)縣，直接合并，在未來我們會看到越來越多的類似案例。
03
在早些年，隨著人口快速增長，全國范圍內掀起了一股撤縣設市（區(qū)）、撤鎮(zhèn)設街的熱潮。
地方紛紛謀求行政區(qū)劃的升級，原因不難理解。舉個例子，縣升成區(qū)，成為城市型的行政單元后，行政權力得到擴大，能更好地享受中心城區(qū)的輻射和帶動。
所以，這種升級式的調整，往往符合地方主官的意愿。如今，經(jīng)濟下滑、人口流失壓力下，對行政區(qū)劃進行逆向調整，人們難免會對當?shù)氐陌l(fā)展前景產(chǎn)生一定的擔憂和消極預期。但事實上，這種悲觀看法并無必要。
首先，區(qū)劃升級意味著地位提升，但逆向調整并不意味著倒退。
比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制原本具備一定的自主管理權限，相對獨立。一旦轉變?yōu)榻值溃?zhèn)政府的性質，便轉變?yōu)槭休爡^(qū)或不設區(qū)的市人民政府的派出機關，更多得服從城市的統(tǒng)一管理與規(guī)劃，失去了一定的自主權。
對于人口不足以支撐街道管理的地區(qū)，將其重新調整為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制，實質上是恢復了其自主管理的權限。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能根據(jù)本地發(fā)展的實際需求，更加靈活地調配資源，制定適應性更強的發(fā)展政策，盤活地方的經(jīng)濟。
圖/圖蟲創(chuàng)意
其次，收縮型城市未來會越來越多，但收縮的狀態(tài)不是中小城市、縣城的必然宿命。
國外的研究學者發(fā)現(xiàn)，歐洲的一些城市，在經(jīng)歷多年收縮之后，又出現(xiàn)上升恢復的趨勢，而“創(chuàng)造新的就業(yè)機會、復興內城和限制擴張的政策”，是實現(xiàn)經(jīng)濟增長、人口恢復的核心因素。
這提醒我們，收縮型城市要避免衰敗，僅僅是進行區(qū)劃調整還遠遠不夠，更重要的是，要大刀闊斧地進行機構改革，瘦身健體，精簡機構、裁撤冗員，并不斷改善市場與營商環(huán)境，積極轉變產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。